I OSK 467/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1298/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 stycznia 2022 r. nr DO.4.7613.441.2019.RF w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. zasądza od [...] na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1298/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 stycznia 2022 r., nr DO.4.7613.441.2019.RF w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził koszty postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii (dalej też Minister, decyzja Ministra z 2022 r.) uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 19 sierpnia 2015 r. nr DOI-4-7714-459-RK/14 i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawy z 4 września 1950 r. nr L.dz.PB(4813)50(E. Minister upatrywał przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 19 sierpnia 2015 r. jako wydanej w ramach postępowania wszczętego na wniosek, który został złożony po ponad 50 latach od doręczenia ww. orzeczenia i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 4 września 1950r., dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. [...], oznaczonej nr hipotecznym [...] (dalej też nieruchomość). Zdaniem Ministra, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium stało się bezprzedmiotowe, albowiem w oparciu o wniosek z dnia 19 września 2001 r. brak jest możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego, więc postępowanie wszczęte należało umorzyć. Ponadto w ocenie Ministra na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. – dodanego przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej też ustawa z dnia 11 sierpnia 2021r., ustawa zmieniająca /nowelizująca/ k.p.a.) – niedopuszczalne było wydawanie po dniu 15 września 2021 r. rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie terminu 30 lat. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skargę należało uwzględnić. Zasadniczy zarzut skargi stanowił naruszenie interesu prawnego Skarżącej w zakresie nabytego prawa podmiotowego oraz braku możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za bezprawne wywłaszczenie nieruchomości położnej w Warszawie przy ul. [...]. W ocenie Sądu I instancji nowelizacja art. 156 i art. 158 § 3 k.p.a. stanowiła dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Natomiast w ocenie Sądu, stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie podpada pod hipotezę normy zawartej w art. 158 § 3 k.p.a., w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, gdyż przepis ten nie znajduje zastosowania do spraw w toku. Zdaniem Sądu nie jest jednoznaczne, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Powyższa nowelizacja opiera się na założeniu, że strony wywłaszczone czy ich następcy prawni mieli dostatecznie długi czas aby uruchomić procedurę nieważnościową. Zaniechanie przez wywłaszczonych lub ich następców prawnych wcześniejszego podjęcia inicjatywy związanej z wyeliminowaniem decyzji administracyjnej z obrotu prawnego doprowadziło, w powiązaniu z wyrokiem TK 46/13 i ustawą zmieniającą do skutku w postaci niemożności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu, nikt nie może ponosić odpowiedzialności majątkowej bez żadnego ograniczenia w czasie tym bardziej, że upływ czasu powoduje, że w świetle prawa następują zdarzenia, które kształtują w sposób odmienny sytuację prawną podmiotu potencjalnie zobowiązanego - choćby skutek zasiedzenia. Ponadto Sąd wskazał, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.") w zw. z art, 158 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu się od zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: "nowelizacja k.p.a.") wskutek błędnego przyjęcia, że przepis art. 158 § 3 k.p.a. po nowelizacji ma zastosowanie tylko do wniosków złożonych po wejściu w życie nowelizacji k.p.a., tj. po dniu 15.09.2021 r.; 2. art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym uznaniu, iż przepis ten nie ma zastosowania do spraw będących w toku do dnia 15 września 2021 r., a w których wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został po ponad 30 latach od doręczenia kwestionowanej decyzji, wskutek niedostrzeżenia przepisu intertemporalnego zawartego w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a.; 3. art. 191 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, dalej: "k.p.a. w brzmieniu pierwotnym"), zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4, poz. 8, dalej: "ustawą o NSA"), zw. z art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm., dalej: "r.p.a."), przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż postępowania nadzorcze wszczęte na podstawie przepisów r.p.a. (w tym postępowania o uchylenie decyzji jako nieważnej, prowadzone na podstawie art. 101 r.p.a.) przed dniem 1 stycznia 1961 r., tj. przed wejściem w życie k.p.a., podlegają przepisom r.p.a. i aż do zakończenia postępowania w danej instancji nie mają do nich zastosowania przepisy k.p.a.; 4. art. 191 § 1 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym, w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o NSA, w zw. z art. 101 § 1 r.p.a., w zw. z art. 156 i nast. k.p.a., oraz z art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a., zw. z art. 158 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ naczelny wydając decyzję z dnia 28 stycznia 2022 r. nie wziął pod uwagę okoliczności, iż wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 4 września 1950 r. nr L.dz.PB(4813)50(E o wywłaszczeniu został wniesiony do organu administracji przez [...] pismem z dnia 30 grudnia 1957 r. z zachowaniem terminu 30-letniego terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a., podczas gdy do wniosku tego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., ani nowelizacja k.p.a., gdyż nie jest to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zarazem wniosek ten podlega odrębnemu rozpoznaniu od wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego na gruncie przepisów k.p.a. w 2001 r.; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niestaranne i niespójne sformułowanie uzasadnienia wyroku, co przejawia się w: a) całkowitym pominięciu w rozważaniach Sądu treści art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a., a także kwestii intertemporalnych dotyczących prowadzenia postępowań wszczętych jeszcze pod rządami r.p.a., które mają kluczowe znaczenie dla sprawy ze względu na okoliczność złożenia wniosku o uchylenie jako nieważnego orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 4 września 1950 r. w 1957 r. (a więc przed wejściem w życie k.p.a. w brzmieniu pierwotnym): b) sformułowaniu nietrafnego zarzutu, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności, iż wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego został wniesiony pismem z dnia 30.12.1957 r., z zachowaniem terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a., podczas gdy Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że do postępowań nadzwyczajnych (tj. m.in. postępowań prowadzonych na podstawie art. 101 r.p.a.) wszczętych przed 01.01.1961 r., tj. przed wejściem w życie k.p.a., przepisy k.p.a., w również art. 156 i nast. k.p.a. nie znajdują zastosowania, c) zamieszczeniu niejasnego w swojej treści i nieskładnego wywodu dotyczącego możliwości zastosowania art. 2 ust 2 nowelizacji k.p.a., bez konkretnego odniesienia tej kwestii do okoliczności przedmiotowej sprawy; d) niedostrzeżeniu okoliczności, iż wniosek o uchylenie decyzji jako nieważnej na postawie art. 101 r.p.a. podlega załatwieniu dopiero po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji na postawie art. 156 i nast. k.p.a., z uwagi na fakt, iź stwierdzenie nieważności ma charakter dalej idący, gdyż prowadzi do usunięcia z obrotu prawnego wadliwej decyzji ze skutkiem ex tunc (zob. wyr. NSA z 26.2.2010 r., II OSK 442/09, pub. CBOSA), e) niedostrzeżeniu, iż przepis art 158 § 3 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji nie znajduje zastosowania do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów r.p.a., albowiem nie podlegają one rozstrzygnięciu w trybie art. 156 i nast. k.p.a., zaś w rozważanym przypadku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone w trybie przepisów k.p.a. jest odrębnym postępowaniem, nie zaś "ciągiem dalszym" postępowania wszczętego na gruncie przepisów r.p.a.; 2. art 145. § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 191 § 1 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym, w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o NSA, w zw. z art 101 § 1 r.p.a. przez bezzasadne zarzucenie organowi niewyjaśnienia kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia, tj. kwestii dotyczących złożenia wniosku o uchylenie jako nieważnego orzeczenia wywłaszczeniowego w 1957 r. wskutek nie dostrzeżenia, że wniosek ten podlegał przepisom r.p.a. na mocy przepisu przejściowego zamieszczonego w wersji pierwotnej k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] dochodząc jej oddalenia, zasądzenia kosztów postępowania, jednocześnie wnosząc o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest częściowo zasadna. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej – a nie przeciwko ostatecznej decyzji organu, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W środku odwoławczym sformułowano w wielu zarzutach, w związku z wskazywanymi konkretnie normami (przepisami) prawa, m. in. zarzuty naruszenia następujących przepisów (norm) prawa: wielokrotnie art. 101 i art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (dalej r.p.a.) obejmującego dwa ustępy (a w ramach ustępu pierwszego kilka punktów) o różnej treści normatywnej; wielokrotnie art. 156 i nast. k.p.a. obejmującego dwa ustępy o różnej treści normatywnej (a w ramach ustępu pierwszego kilka punktów). Powyższe liczne niedociągnięcia uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (zob. postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). Nadmienić jedynie należy marginalnie, że zarzucono też w środku odwoławczym naruszenie art. 101 § 1 r.p.a., który nie obejmuje paragrafów (§) tylko dwa ustępy o różnej treści normatywnej (a natomiast w ramach ustępu pierwszego kilka punktów). Ponadto, nie budzi wątpliwości, że po raz pierwszy sformułowano dopiero w skardze kasacyjnej, w związku z wskazywanymi konkretnie normami (przepisami) prawa, zarzuty wielokrotnego naruszenia następujących przepisów (norm) prawa: art. 191 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, dalej: "k.p.a. w brzmieniu pierwotnym"); art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4, poz. 8, dalej: "ustawą o NSA") oraz art. 101 i art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Ani w postępowaniu w żadnej z instancji przed organami administracji (Ministrem), ani w skardze do Sądu wojewódzkiego takich zarzutów nie postawiono. Przypomnijmy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji – a nie przeciwko – ostatecznej decyzji organu. Tym samym obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści. W związku z tym, iż po raz pierwszy zarzuty związane z naruszeniem w/w przepisów prawa – art. 191 § 1 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym; art. 13 ust. 1 ustawy o NSA oraz art. 101 i art. 101 ust. 1 r.p.a. – sformułowano w skardze kasacyjnej, jej autor powinien obligatoryjnie powiązać je z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w sprawie zastosowania). Zarzutu takiego w skardze kasacyjne nie postawiono, a skuteczność naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w tym aspekcie wymaga wykazania, że w okolicznościach danej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił oraz że to zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach realizowanej niniejszym sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, brak w środku odwoławczym zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. eliminuje możliwość wdania się przez Sąd kasacyjny w ocenę prawidłowości tych zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przedmiotowych przepisów prawa, (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 610–617). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu ulokowanego w środku odwoławczym, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku – w myśl przywoływanej wypowiedzi normatywanej – powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego – co wymaga podkreślenia – obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. np. wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2026 r. sygn. akt III OSK 1204/25; 8 stycznia 2026 r. sygn. akt III OSK 1284/25; por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz do art. 141, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 740–747). Sąd I instancji uchylił ostateczną zaskarżoną decyzję Ministra z 2022 r. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wbrew wymogowi wynikającemu art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd wojewódzki nie wyjaśnił, dlaczego istotne znaczenie w ocenie Sądu I instancji dla załatwienia przedmiotowej sprawy ma "(...) wniosek inicjujący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 20.12.1950 r., dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, (...) złożony 30.12.1957 r. przez [...], jednego z pierwotnych współwłaścicieli, w 1/3 części, tej nieruchomości - obok jego brata [...] (także w 1/3 części) oraz nie spokrewnionych z nimi [...] i [...] małżonków [...] (...)" – s. 7 uzasadnienia. Zaskarżony wyrok na s. 7 uzasadnienia ograniczył się ogólnie do stwierdzenia, że organ nie odniósł się do tego wniosku z dnia 30 grudnia 1950 r. mającego znaczenie dla interpretacji k.p.a. Następnie przyjął: "(...). Tym samym organ rozumowanie swoje oparł na okoliczności złożenia przez stronę środka odwoławczego. Nie jest to rozumowanie prawidłowe i nie wynika z powołanych przepisów K.p.a. (...). " – s. 8 uzasadnienia. Mając na względzie powyższe w ocenie Sądu odwoławczego – w okolicznościach sprawy – zaskarżony wyrok nie poddaje się sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, gdyż jego uzasadnienie nie zawiera właściwego (należytego) wyjaśnienia przedmiotowej kwestii zgodnie z art. 141 § 1 p.p.s.a., która ma istotne znaczenie w sprawie. Tym samym brak jest podstaw do rozpoznania pozostałych zarzutów. W realiach sprawy godzi się przypomnieć, że Konstytucja RP nakazuje w preambule posiadającej normatywny charakter, aby “działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" w celu zagwarantowania praw obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd wojewódzki – należycie – wyjaśni na czym polega istotne znaczenie wniosku z dnia 30.12.1957 r. inicjującego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 04.09.1950 r. (ogłoszonego 20.12.1950 r.), dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, dla załatwienia odnośnej sprawy administracyjnej oraz prawidłowo zastosuje właściwe w tym przedmiocie regulacje prawne w ramach urzeczywistnianej sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Mając na uwadze częściową zasadność zarzutów skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie – jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. – jak w pkt 1 wyroku.