I OSK 488/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.K.1 i M.K.2 oraz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2020/20 w sprawie ze skargi M.K.1 i M.K.2 na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 10 lipca 2020 r. nr DLI-VI.7615.279.2020.HB w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z 14 kwietnia 2020 r. nr GN-II.7570.10.435.2019.JC; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. i M.K.2 na decyzję Ministra Rozwoju z 10 lipca 2020 r., nr DLI-VI.7615.279.2020.HB, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wyrokiem z 19 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2020/20, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z 14 kwietnia 2020 r. nr GN-II.7570.10.435.2019.JC; w punkcie 2. zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz M.K. i M.K.2 solidarnie kwotę 1394 (jeden tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w gminie M., w obrębie [...] - S., oznaczona jako działki nr [...]1 o pow. 0,0490 ha, nr [...]2 o pow. 0,0940 ha, nr [...]3 o pow. 0,0538 ha oraz nr [...]4 o pow. 0,0785 ha, decyzją Wojewody Lubelskiego z 24 maja 2019 r., nr 7/19 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dalej jako "zrid", została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] L. – R., odc. koniec obwodnicy K. - węzeł " [...]": część nr 1: odc. realizacyjny K. (węzeł "[...]1" obecnie "[...]2" - bez węzła) – J. (węzeł: "[...]3" obecnie "[...]4"- bez węzła)". Powyższa decyzja zatwierdziła też podział nieruchomości dokonany w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji ww. inwestycji drogowej. Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wydzielone pod inwestycję działki nr [...]1 o pow. 0,0490 ha, nr [...]2 o pow. 0,0940 ha, nr [...]3 o pow. 0,0538 ha oraz nr [...]4 o pow. 0,0785 ha, są niezabudowane, ze składnikami roślinnymi - zasiew peluszki (groch pastewny). Położone są bezpośrednio w otoczeniu upraw polowych w słabo zurbanizowanej części wsi, natomiast w dalszym sąsiedztwie występują pojedyncze nieruchomości zabudowane zabudową zagrodową. Zgodnie z dokumentami planistycznymi nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem RP - obszary rolnicze. Z wpisów w księdze wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byli M. i M.1 małżonkowie K., na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Dział III i IV księgi nie zawierał wpisów. Następnie Wojewoda Lubelski decyzją nr GN-II.7570.10.435.2019.JC z 14 kwietnia 2020 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 29.305,50 zł na rzecz M. i M.1 małżonków K. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] - S., gmina M., powiat [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działki: nr [...]1 o pow. 0,0490 ha, nr [...]2 o pow. 0,0940 ha, nr [...]3 o pow. 0,0538 ha oraz nr [...]4 o pow. 0,0785 ha. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 10 lipca 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. określającego wartość nieruchomości na łączną kwotę 29.305,50 zł w tym: wartość gruntu - 27117,00 zł oraz wartość składników roślinnych - 793,00 zł. Wysokość odszkodowania uległa podwyższeniu o kwotę równą 5% wartości przejętej nieruchomości, tj. o kwotę 1395,50 zł - z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości. Biegła ustaliła, iż dla przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś jej przeznaczenie według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy M. zatwierdzonego Uchwałą Nr III/25/02 Rady Gminy M. z 30 grudnia 2002 r. to RP- obszary rolnicze. W związku z tym wskazała, że wyceniając prawo własności gruntu ze względu na aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości wynikający z jej przeznaczenia w dokumentach planistycznych (obszary rolne) oraz cel wywłaszczenia (pod inwestycję drogową) - zbadała rynek transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolne, w tym łąki i pastwiska oraz grunty leśne, a także pod drogi publiczne. W segmencie nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny rolne analizą objęła rynek lokalny - tereny gminy M., natomiast w segmencie nieruchomości drogowych, analizą objęła rynek regionalny - obejmujący gminy z terenu powiatów położonych w południowej części województwa lubelskiego, włączając również w obszar analizy powiaty sąsiednie z województwa podkarpackiego, z wyłączeniem miast powiatowych. Przy czym okres analizy rynku w segmencie nieruchomości drogowych, ze względu na ich ograniczony obrót, został wydłużony ponad dwa lata, tj. od 2017 r. Na podstawie analizy rynku biegła ustaliła, że ceny sprzedaży nieruchomości drogowych położonych na terenach rolnych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod uprawy polowe. Jeżeli chodzi o ceny nieruchomości rolnych i leśnych (grunty rolne, łąki, pastwiska i grunty przeznaczone do zalesienia) - to niemal 90 % transakcji uzyskiwało cenę poniżej 20 000 zł/ha (czyli do 2,00 zł za m2), zaś 10 % transakcji osiągnęło cenę w przedziale od 20 000 zł/ha do 30 000 zł/ha (od 2,00 do 3,00 zł za m2) i tylko sporadycznie pojawiały się ceny wyższe. Przy czym ceny gruntów ornych kształtowały się średnio na poziomie 17 000 zł/ha (1,70 zł za m2), a łąki, pastwiska i grunty leśne osiągały zazwyczaj ceny poniżej 10 000 zł/ha (czyli do 1,00 zł za m2). Natomiast na rynku regionalnym ceny rekomendowane nieruchomości drogowych w otoczeniu rolnym zawierają się w przedziale 6 - 15 zł za m2. Wobec tego biegła uwzględniła zasadę korzyści dla właściciela nieruchomości i określiła wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania (drogi) - stosownie do treści art.134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. - ponieważ cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Natomiast ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), dalej jako rozporządzenie - zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się - jeżeli jest to możliwe - przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W związku z tym podstawę wyceny stanowiły transakcje dotyczące sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych pod drogi publiczne, wydzielonymi z otoczenia gruntów użytkowanych rolniczo, położonych w sąsiednich powiatach: [...]1, [...]2 oraz [...]3 (usytuowanym w południowej części województwa). Ponadto biegła ustaliła, że nie nastąpiła zmiana poziomu cen wskutek upływu czasu. Zakres cenowy przyjętych do porównań transakcji zawierał się w przedziale od 9,08 do 11,88 zł za m2 - przy czym wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości biegła określiła na kwotę 9,85 zł za m2. Zaś wartość upraw jednorocznych została określona według zasad wynikających z treści przepisu art. 135 ust. 7 u.g.n. Wojewoda Lubelski pozytywnie ocenił wartość dowodową tego operatu szacunkowego - uznając, że może on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Następnie odniósł się do wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego H.K. - na potrzeby innej sprawy, w którym wartość 1 m2 gruntu nieruchomości została określona na kwotę 20,50 zł za m2 - podnosząc, iż jest on nieuzasadniony. Ocenił też złożony do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. (w którym wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości została określona na kwotę 26,63 zł za m2) - stwierdzając, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, ponieważ zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają pozytywną opinię o jego wartości dowodowej (przyjęte założenia opierają się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych - co miało w konsekwencji wpływ na wynik szacowania). Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.K. i M.K.1 - zarzucając, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, gdyż przyjęte przez biegłego nieruchomości porównawcze nie spełniają wymogu podobieństwa. Pominął zaś operat sporządzony na zlecenie organu w innej, lecz tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie oraz kontroperat dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Dodali, iż Wojewoda odmówił im wglądu do akt sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego oraz nie przeprowadził rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale autorów opinii o odmiennych poziomach cen. Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rozwoju decyzją z 10 lipca 2020 r., nr DLI.VI.7615.279.2020.HB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 14 kwietnia 2020 r., GN-II.7570.10.435.2019.JC, orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) dalej jako specustawa drogowa oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę - przytaczając treść stosownych przepisów. Wskazał też, iż podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] - S., oznaczonej jako działki nr [...]1 o pow. 0,0490 ha, nr [...]2 o pow. 0,0940 ha, nr [...]3 o pow. 0,0538 ha oraz nr [...]4 o pow. 0,0785 ha, stanowił operat szacunkowy z 10 lipca 2019 r. sporządzony na zlecenie Wojewody Lubelskiego przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. - w którym wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), dalej jako rozporządzenie. Następnie dokonał oceny tego operatu majątkowego stwierdzając, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, gdyż spełnia wszystkie wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania - zatem nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. Mając zaś na uwadze fakt, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 16 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.D., dokonał oceny również tego operatu - uznając, iż zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działek nr [...]1 o pow. 0,0490 ha, nr [...]2 o pow. 0,0940 ha, nr [...]3 o pow. 0,0538 ha oraz nr [...]4 o pow. 0,0785 ha. Dodał, że organ I instancji prawidłowo ocenił ten operat szacunkowy wskazując, iż nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości - ponieważ przyjęte przez rzeczoznawcę transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Na zakończenie odniósł się do pozostałych zarzutów skarżących stwierdzając, że nie zasługują one na uwzględnienie. Na powyższą decyzję M. i M.1 małżonkowie K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Rozwoju naruszenie prawa procesowego, bowiem miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, a to: • art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na: - wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, - uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy dwie z trzech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna, - uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, • art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w: - niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców, - niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, iż z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie, - powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu, - pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.D., co doprowadziło do przyjęcia: > iż w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich, > wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora, > wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii, • art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w: - stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność, - powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego, - bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.D., - odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości, • art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego P.D. w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: • art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania, • art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej. Ponadto - z powołaniem na art. 106 § 3 p.p.s.a. - wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: 1) zaświadczenia Starosty Tomaszowskiego z 10 sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej (dz. [...]5, obr.: M.1), 2) zaświadczenia Starosty Tomaszowskiego z 14 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...]5, obr.: M.1) na dzień nabycia, 3) zaświadczenia Wójta Gminy Biszcza z 17 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...]6, obr.: W.) na dzień nabycia, - na okoliczność uprawdopodobnienia istotności podniesionych zarzutów na wynik sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 34 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Postanowieniem z 19 lutego 2021 r. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że skarga jest zasadna, ale z zupełnie innych względów, niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa oraz odpowiednio stosowane - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy - przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej - który został przywołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten odsyła do stosowania przepisów u.g.n. - ale jedynie odpowiednio. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (por. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r., s. 1024-1025) - zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17. W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Oczywiście przy respektowaniu wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organów orzekających było przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda Lubelski jak i Minister Rozwoju dokonali tego rodzaju oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. - jednakże wyprowadzone przez nich wnioski co do zgodności tego operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w niniejszej sprawie, okazały się błędne. Przede wszystkim uszło ich uwadze, że w okolicznościach tej sprawy wycena działki przyjętej pod inwestycję drogową - w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi - pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia z 21 września 2004 r. - w tym w szczególności jego § 36. Ma to o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, poza sporem pozostaje fakt, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...]1 o pow. 0,0490 ha, nr [...]2 o pow. 0,0940 ha, nr [...]3 o pow. 0,0538 ha oraz nr [...]4 o pow. 0,0785 ha, w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, położona była w terenie przeznaczonym - według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - pod obszary rolnicze. Przeznaczenie nieruchomości jest jedną z tych cech, które rzeczoznawca majątkowy musi brać pod uwagę w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia - zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Uzasadniając wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwołała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści - zgodnie z którą w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jednakże jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia. Zgodnie z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia - zawartym w art. 159 u.g.n. - Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie jest to teza tym bardziej uzasadniona, zważywszy na powołaną wyżej regułę odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. - w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych - zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia (tzw. mała zasada korzyści). Stanowi on, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia, nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia) - to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta - tzw. klasyczna zasada korzyści) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji Wojewody Lubelskiego z 24 maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość położona była w terenie przeznaczonym - według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego - pod obszary rolnicze. Zastosowanie w sprawie miał więc § 36 ust. 3 rozporządzenia - tzw. mała zasada korzyści. Reasumując, Sąd meriti pokreślił, iż oczywistym jest fakt, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu - nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej pod obszary rolnicze) - to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ta ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17, Lex nr 2720335). Również NSA w wyroku z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, Lex nr 2639352 stwierdził: "Nie znajduje w takiej sytuacji zastosowania przywoływany w operacie § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania." Ponownie Sąd I instancji stwierdził, że taka sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje - jako miarodajny dowód w sprawie - wycenę nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]1 o pow. 0,0490 ha, nr [...]2 o pow. 0,0940 ha, nr [...]3 o pow. 0,0538 ha oraz nr [...]4 o pow. 0,0785 ha, dokonaną w operacie szacunkowym A.W., gdyż została ona oparta na ww. regulacji, a także na wprost zastosowanej tzw. klasycznej zasadzie korzyści (przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n.). Sąd meriti wskazał, iż z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju oceniana być musi jako wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego - co prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności, jak też do stwierdzenia nieważności opartej na tożsamym dowodzie decyzji Wojewody Lubelskiego. Stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji Sąd I instancji wziął pod uwagę fakt, iż skargę w niniejszej sprawie wnieśli jedynie beneficjenci decyzji odszkodowawczej - M.K. i M.K.1. Zaś art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem zakaz ten nie działa, jeżeli decyzja narusza prawo. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie wydane decyzje rażąco naruszają prawo poprzez zastosowanie niewłaściwej podstawy do ustalenia odszkodowania - co spowodowało niewspółmierność przyznanego odszkodowania do wartości przejętej nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie Sądu I instancji, należało wyjaśnić, co oznacza zasada słusznego odszkodowania wynikająca z tego art. oraz z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji Praw Człowieka i Obywatela i art. 16 Karty Praw Podstawowych. Przydatne w tym zakresie było odwołanie się do stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który uznaje, że warunki uzyskania odszkodowania określone w przedmiotowych aktach prawa, są przedmiotem oceny w kontekście zgodności zakwestionowanych środków prawnych z zasadą sprawiedliwej równowagi oraz w szczególności pod kątem tego, czy nie stanowią nieproporcjonalnie wysokiego obciążenia dla skarżącego. W związku z tym, wywłaszczenie nieruchomości bez wypłacenia kwoty w sposób rozsądny odpowiadającej wartości tej nieruchomości będzie stanowiło nieproporcjonalną ingerencję, która nie może być uzasadniona zgodnie z art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji. Przywołany artykuł nie gwarantuje jednak prawa do otrzymania pełnego odszkodowania we wszystkich okolicznościach, ponieważ uprawnione cele służące ochronie interesu publicznego mogą uzasadniać wypłatę odszkodowania w kwocie niższej niż pełna wartość rynkowa (patrz Efstahiou, Michaldis i Motek Amerika przeciwko Grecji, The Holy Monasteries v. Greece, judgment of 9 December 1994, Series A no. 301-A, pp. 34-35, §§ 70-71, Vistnins and Perepjolkins przeciwko Łotwie Application no. 71243/01). Również Trybunał Konstytucyjny - interpretując pojęcie "słusznego odszkodowania" z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - prezentował stanowisko, zgodnie z którym odszkodowanie powinno być tylko w sposób racjonalny "związane" z wartością wywłaszczonej nieruchomości, co nie oznacza, że w każdym wypadku musi ono dokładnie odpowiadać tej wartości. Pogląd taki został wyrażony w wyroku TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/2002, OTK-A 2004/7/66 - dotyczącym odszkodowań za wywłaszczenie na cele drogowe. Trybunał podkreślił, iż nieprzypadkowo w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne" (odszkodowanie), który ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem TK należy przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. W celu ustalenia znaczenia pojęcia "słuszne odszkodowanie" należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne"(cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie odszkodowanie przyznane skarżącemu nie spełniało przymiotu "słusznego odszkodowania". Przy wydaniu decyzji odszkodowawczej nastąpiło rażące naruszenie przepisów rozporządzenia i u.g.n. - które było wynikiem wadliwej oceny kluczowego dowodu w sprawie tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. - i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a. Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe tylko rolne - to biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). W ocenie Sądu meriti przyznane odszkodowanie wg. wartości nieruchomości drogowych (9,85 zł za m2) było kompletnie nieadekwatne do wartości przejmowanej nieruchomości przeznaczonej pod obszary rolnicze (90 % transakcji uzyskiwało cenę poniżej 2,00 zł za m2, zaś tylko 10 % transakcji osiągnęło cenę w przedziale od 2,00 do 3,00 zł za m2) - w związku z czym rażąco naruszało interes publiczny (zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania jest inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad). Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie miał on żadnego znaczenia w sprawie - wobec treści wydanego wyroku. Następnie Sąd meriti wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda Lubelski zleci sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z wykładnią przepisów podaną wyżej, a po jego sporządzeniu oceni go zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów i wyda w sprawie stosowne rozstrzygniecie. W przedmiocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a. - który stanowi, że w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub części (...). Z treści wydanego wyroku wynika, że skarżący formalnie "wygrali sprawę" - jednakże stwierdzenie nieważności obu decyzji nie pozostaje w żadnym związku z zarzutami skargi. To Sąd "z urzędu" dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające w sprawie - co wynika z treści uzasadnienia. Wobec czego zasądził na rzecz skarżących podstawową stawkę wynagrodzenia radcy prawnego - 480 zł oraz kwotę 34 zł - tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw. Skargi kasacyjne na powyższe rozstrzygnięcie złożyli Minister oraz skarżący. Minister, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 1990, ze zm.: dalej: u.g.n.), w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, co w ocenie Sądu rażąco narusza prawo i stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rozwoju z 10 lipca 2020 r. oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z 14 kwietnia 2020 r., 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, co w ocenie Sądu rażąco narusza prawo i stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rozwoju z 10 lipca 2020 r. oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z 14 kwietnia 2020 r. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący, zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżyli wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze. zm.; dalej: k.p.a.), przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z 14 kwietnia 2020 r. nr GN-li.7570.10.435.2019.DC i przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Lubelskiego wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na zastosowaniu niewłaściwej podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania pomimo istnienia podstaw do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.; dalej: u.g.n.) w związku z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz.U. 2004 Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2004 r.) z uwagi na ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według wartości gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Owa błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Lubelskiego wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, z uwagi na to, że w realiach sprawy wycena działki przejętej pod inwestycję drogową została dokonana w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2700 zł. Ponadto zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Minister uważa, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu rażącego naruszenia prawa. Minister uważa również, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.) w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej jako specustawa drogowa) oraz odpowiednio stosowane - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy - przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które wskutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania bezspornie stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko odpowiednio. Oznacza to, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17). To zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania. Specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. To zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy i wynikający z niego sposób odesłania, tj. odpowiedni, jak i zakres odesłania, tj. do przepisów o gospodarce nieruchomościami nie jest przypadkowy, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy odsyła wprost (a nie odpowiednio) do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej, jaka zachodzi pomiędzy specustawą a ustawą o gospodarce nieruchomościami, a którą kształtuje wspomniany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Istotnym zagadnieniem, jakie pojawia się przy ustalania stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, jest kwestia relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n. dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast powołany § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego relacja między art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r. nie była rozumiana w sposób jednolity. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2016 r., I OSK 1686/14, uznał, że wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. regulację należy odnieść także do § 36 rozporządzenia, który reguluje szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne. Przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 u.g.n. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości - celu publicznego jako celu wywłaszczenia - powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, to wówczas wartość rynkową określa się według sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Z sytuacji zatem, gdy przejęcie gruntów pod drogę spowodowało wzrost wartości nieruchomości, to należy zastosować prawo korzyści (art. 134 ust. 4 u.g.n.) i dokonać wyceny w oparciu o transakcje kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych na cele drogowe (art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia). W takiej sytuacji nie ma podstawy do zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, bowiem prawidłowo zastosowana zasada korzyści czyniła stosowanie tego przepisu zbędnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, stwierdził natomiast, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15, stwierdził, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania, ponieważ § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ma on w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości, dlatego postanowienia zawarte w § 36 rozporządzenia winny stanowić podstawę do wyliczeń należnego odszkodowania. Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że istnienie wątpliwości co do relacji między art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r. wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, w której zastosowano niewłaściwą podstawę do ustalenia odszkodowania, w wyniku czego doszło do niewspółmierności przyznanego odszkodowania do wartości przejętej nieruchomości. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określającego rażące naruszenie prawa jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji nie wolno wykładać w sposób rozszerzający. Za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wszystkie powyższe przesłanki muszą być spełnione równocześnie. Nie można zatem stwierdzać nieważności decyzji wyłącznie ze względu na jej skutki w sferze społeczno-ekonomicznej. Należy także zauważyć, że art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia z 2004 r. stanowią konkretyzację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro istnieją wątpliwości co do sposobu stosowania tych przepisów, to nie można wywodzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 21 ust. 2 Konstytucji statuujący zasadę słusznego odszkodowania jest przepisem niebudzącym wątpliwości. Na marginesie należy wskazać, że Sąd I instancji akcentuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że określenie "słuszne odszkodowanie" nie oznacza, że w każdym wypadku musi ono dokładnie odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości. Przywołuje przy tym orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazujące na to, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne (niższe od wartości nieruchomości). Argumentacja ta jest nieadekwatna do okoliczności rozpoznawanej sprawy w sytuacji, gdy zdaniem Sądu I instancji przyznane odszkodowanie w wysokości 9,85 zł za m2 było zawyżone w stosunku do wartości przejmowanej nieruchomości przeznaczonej pod obszary rolnicze (90% transakcji uzyskiwało cenę poniżej 2,00 zł za m2, zaś tylko 10% transakcji osiągnęło cenę w przedziale od 2,00 do 3,00 zł za m2), w związku z czym rażąco naruszało interes publiczny. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że zasadnie Minister zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia rażąco narusza prawo i stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rozwoju z 10 lipca 2020 r. oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z 14 kwietnia 2020 r. Stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie oznacza jednak, że są one zgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji przyjął, że zastosowanie w sprawie miał § 36 ust. 3 rozporządzenia, stanowiący uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. - w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych. Pogląd, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania, jest powszechnie utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 30 października 2024 r. I OSK 1311/21 oraz przywołane w nim orzecznictwo). Powyższe oznacza, że jakkolwiek nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z 14 kwietnia 2020 r., to istniały podstawy do uchylenia tych decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Należy również uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 80 k.p.a. oceniając operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie jako wadliwy. Skargę kasacyjną Ministra należało zatem uwzględnić pomimo tego, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. Rozpoznając w ww. określonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Skarżący trafnie zarzucają Sądowi I instancji, że stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z 14 kwietnia 2020 r. Zbędne jest w tym miejscu powtarzanie argumentacji przedstawionej powyżej w ramach oceny skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra. Należy natomiast odnieść się do argumentu skarżących, że zasada korzyści w swym założeniu wprowadza uprzywilejowanie wywłaszczonego. Twierdzą oni, że polega ona na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego i w rzeczywistości ma na celu zapewnienie sprawiedliwej równowagi. Ustawodawca uznał bowiem, że jeżeli wartość nieruchomości określona zgodnie z celem wywłaszczenia jest wyższa od aktualnego przeznaczenia nieruchomości, to w takiej sytuacji podmiot wywłaszczony ma prawo do korzyści w postaci odszkodowania ustalonego na podstawie przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu kasacyjnego powyższy argument jest trafny. Skoro nie jest wykluczone, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość może być wyższe od jej wartości rynkowej określonej zgodnie z aktualnym przeznaczeniem nieruchomości, to nie można argumentować, że przyznane odszkodowanie nie spełniało przymiotu "słusznego odszkodowania", ponieważ przewyższa wartość rynkową nieruchomości. Jak zauważają skarżący, nie można abstrahować od faktu, że w realiach sprawy podmiot publiczny nabywa nieruchomość nie o przeznaczeniu rolniczym, lecz inwestycyjnym drogowym, pod budowę drogi klasy ekspresowej. W ocenie Sądu kasacyjnego gdyby nawet podzielić stanowisko Sądu I instancji, że odszkodowanie znacznie przewyższające wartość rynkową nieruchomości rażąco narusza interes publiczny, to nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest natomiast zasadne stanowisko skarżących wskazujące na niemożność pominięcia art. 134 ust. 4 u.g.n. przy ustalaniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n. dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast powołany § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy. Dla prawidłowego ustalenia tej relacji niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n., w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 u.g.n. stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7, w tym w pkt 4 sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Tym samym z delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 4 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie tylko dopuszcza, ale wskazuje, że w rozporządzeniu należy uwzględnić sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Stąd też w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej, a np. w § 37 wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na linie kolejowe. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, nie ma zastosowania w przypadku, gdy przejęte lub wywłaszczone zostały nieruchomości na podstawie specustawy drogowej. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy drogowej należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 3, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wówczas wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Bezspornie zatem ta zasada nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem w chwili wydania decyzji Wojewody Lubelskiego z 24 maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość położona była w terenie przeznaczonym - według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego - pod obszary rolnicze. Dodać przy tym należy, że zaprezentowana wyżej wykładnia przepisów, a w szczególności dostrzeżenie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, powoduje, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania. Skargę kasacyjną skarżących należało zatem uwzględnić pomimo tego, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. W konkluzji należy stwierdzić, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z 14 kwietnia 2020 r. i przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Lubelskiego wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Uzasadnia to uwzględnienie obu skarg kasacyjnych i uchylenie zaskarżonego wyroku. Wykładnia przepisów materialnoprawnych dokonana przez Sąd I instancji jest natomiast prawidłowa. W okolicznościach tej sprawy dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, która została przejęta pod drogę publiczną na podstawie specustawy, a która w chwili wywłaszczenia zgodnie z ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie była przeznaczona pod drogę, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości, należy zastosować zasadę wynikającą z § 36 ust. 3 rozporządzenia, a nie zasadę wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Uzasadnia to uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z 14 kwietnia 2020 r. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda Lubelski zleci sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z wykładnią przepisów podaną wyżej, a po jego sporządzeniu oceni go zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i wyda w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. Skarżący formalnie "wygrali sprawę", ponieważ ich skarga została uwzględniona, jednakże równocześnie Minister wygrał w postępowaniu kasacyjnym. Skarżącym nie należy się zwrot kosztów poniesionych w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu jedynie wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.