I OSK 49/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 123/22 w sprawie ze skargi H. M. i K. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) prostuje oczywistą omyłkę w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 123/22 w ten sposób, że numer zaskarżonej decyzji "[...]" zastępuje numerem "[...]"; 2) oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 września 2022 r. II SA/Gd 123/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H.M. i K. M. (Skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) z [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy PPSA naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 3 punkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.) w zw. z art. 7 ust 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji nie uwzględnienie nomenklatury drogi dla drogi publicznej, co powoduje, że ostateczna decyzja podziałowa dotycząca działek numer [...], [...] i [...] z przeznaczeniem pod drogi dotyczy drogi publicznej, z uwagi na definicję legalną drogi, a nadto powyższa wykładnia winna uwzględniać fakt ustanowienia służebności dojścia i dojazdu do części nowo wydzielonych działek, 2) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię wynikającą z ingerencji w rozstrzygnięcie ostatecznej decyzji podziałowej prawomocnej od dnia 1 lipca 2003r. i uznanie, że brak jest ostatecznej decyzji podziałowej, wydzielającej gruntu oznaczony jako działki numer [...], [...] i [...], położonych w G., gmina S. pod drogę publiczną, podczas gdy ostateczna decyzja podziałowa dotyczyła tych działek, jak również wydzielenia ich pod drogi publiczne (gminne), a zatem wystąpił skutek opisany w powyższym przepisie; 3) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) poprzez: a) jego niewłaściwe niezastosowanie i odmówienie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących na nieruchomości oznaczonej jako działki numer [...], [...] i [...] objęte KW numer [...], podczas gdy powyższe działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości stanowiącej własność skarżących - przeszły na wniosek właścicieli z mocy prawa na własność Gminy S. z dniem 1 lipca 2003 r. - co wynika z nieuprawnionej ingerencji organu ad quem w ostateczną decyzję podziałową z dnia [...] czerwca 2003r. po kilkunastu latach; b) nieprawidłowe stwierdzenie, że w sprawie nie została wydana ostateczna decyzja podziałowa wydzielająca grunt oznaczony numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] pod drogę publiczną, podczas gdy nastąpił skutek wynikający z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na wydzielenie nieruchomości stanowiących własność skarżących pod drogi publiczne i przejścia prawa własności na gminę ex lege, bez konieczności stwierdzenia decyzjami deklaratoryjnymi istniejącego od 1 lipca 2003 r. stanu rzeczy, co narusza słuszne interesy właścicieli nieruchomości, konieczność obciążenia ich znoszeniem korzystania z nieruchomości przez osoby trzecie, ogólnego do niej dostępu; c) nie uwzględnienie związków przyczynowo- skutkowych, że skoro decyzja ostateczna dotyczyła wydzielenia działek pod drogi, z ustanowieniem służebności dojścia i dojazdu do nowo wydzielonych działek oczywistym jest, że od dnia 1 lipca 2003r. wydzielone drogi mają charakter publiczny, albowiem ustanowienie służebności możliwe jest jedynie w sytuacji braku dostępu do drogi publicznej - podczas gdy z wyrysu i wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projektowane drogi mają charakter drogi publicznej (gminnej), albowiem użycie w jednym miejscu zwrotu "z wewnętrznych dróg lokalnych" nie może deprecjonować faktu, że decyzja podziałowa jest ostateczna, a organ w sposób nieuprawniony ingeruje w jej treść wyprowadzając własne wnioski, że wydzielona droga nie mogła mieć charakteru drogi publicznej; d) zaniechanie przyjęcia na korzyść skarżących, że "wydzielenie pod drogi": dotyczy de facto wydzielenia "pod drogi publiczne", podczas gdy status quo w zakresie ogólnodostępnej drogi z wydzielonych działek skarżących istnieje od 1 lipca 2003 r., a zatem nagła zmiana charakteru z uwagi na błędne zapisy w dokumentach urzędowych po niemalże 19 latach narusza istotne interesy skarżących; e) zaniechanie ustalenia w sposób wyczerpujący przyczyn wpisania w treści decyzji numer [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działki numer [...], [...] przejścia na własność Gminy S. części nieruchomości pod drogi "publiczne", czy stanowiło to niedopatrzenie i konieczność uzupełnienia decyzji czy w istocie decyzja dotyczyła przeznaczenia na drogi publiczne, z uwagi na oznaczenie symbolizacji w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego jako "KD"; f) nieprawidłowe przyjęcie, że drogi oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami: 2 KD, 3 KD, 4 KD, 5 KD, 6 KD, 7 KD, 8 KD oraz 9 KD nie są drogami publicznymi, podczas gdy przeznaczenie tych dróg świadczy o publicznym charakterze, a także ich formalnej kwalifikacji, bez względu na zapisy w planie; g) zaniechanie ustalenia przyczyn ustanowienia służebności dojazdu i dojścia do działki numer [...], [...], [...] i [...], która została ustanowiona w celu dostępu do drogi publicznej przed formalnym uwłaszczeniem gminy, miała charakter tymczasowy i wygasła, z uwagi na dostęp do wydzielonej drogi o charakterze publicznym. 4) art. 93 ust. 1-3 ustawy u gospodarce nieruchomościami zmienionego przez art. 1 pkt 33 lit. a) ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz.U.00.6.70) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 lutego 2000 r. poprzez ich niezastosowanie i przejęcie, że: a) działki wydzielone na mocy zatwierdzenia projektu podziału z działek [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym G., będących własnością skarżących, tj. działki oznaczone numerami: [...], [...] i.[...] nie zostały wydzielone pod drogi, nie posiadają statusu publicznego, podczas gdy z oczywistych względów część działki posiada ustanowioną służebność dojścia i przejazdu do drogi publicznej, której przebieg zaznaczono na mapie ewidencyjnej; b) przyjęcie, że Wójt decyzją z [...] czerwca 2003r. nie wydzielił spornych działek pod drogi publiczne, a w konsekwencji ich własność nie przeszła z mocy prawa na Gminę; c) wskazanie, że decyzja Wójta jest wadliwa, albowiem przepis nie stanowił podstawy analizowanego rozstrzygnięcia, które jednoznacznie wskazuje na wydzielenie działek pod drogi, bez wskazania ich publicznego charakteru, a nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz że sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, podczas gdy wydzielenie działek ze służebnością drogi koniecznej możliwe jest przy braku dostępu do tej drogi, 5) art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmienionego przez art. 1 pkt 33 lit a) ustawy z dnia 1 stycznia 2000 r. (Dz.U.00.6.70) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 lutego 2000 r. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie Wójta jest zgodne z powyższym przepisem, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej wymaga ustanowenia służebności, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonej zostaną służebności ustanowione podczas gdy jednym z warunków jest wydzielenie działek do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, a przepis umożliwia również spełnienie warunku przy wydzieleniu drogi publicznej, co powoduje zawężenie przepisu przez Sąd na niekorzyść skarżących. 6) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 5 przy zast. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1728 z późn. zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z samego wpisu w księdze wieczystej skarżących nie można wnioskować wprost, że działki przeszły z mocy prawa na gminę, podczas gdy wpis przejścia z mocy prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego ma charakter deklaratoryjny i dla ustalenia odszkodowania nie jest istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej, 7) art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 przy zast. art 7 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 1693) poprzez niewłaściwe przyjęcie, że działki oznaczone numerami [...], [...] i [...] położone w obrębie G. nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy S. jako przeznaczone pod drogi publiczne, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika, że droga wewnętrzna nie mogła mieć charakteru również drogi gminnej publicznej, 8) art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 1693) w zw. z art. 10 ust. 1 punkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999,r. nr 1 poz. 139 ze zm.) poprzez przyjęcie, że opisana w procedurze planistycznej zakończonej podjęciem uchwały numer [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002r. droga jest drogą wewnętrzną, podczas gdy ustawowe wyłączenie dróg, nie wchodzących w zakres dróg publicznych co prawda dotyczy drogi przeznaczonej na poszerzenie drogi dojazdowej i lokalnej, której charakter nie wyłącza możliwości zaliczenia jej do kategorii uzupełniającej sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z których może korzystać nieograniczony krąg adresatów. 9) art. 156 § 2 kpa poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji, która ingeruje w ostateczną decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działek, jak również zaniechanie zbadania przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na upływ dziesięciu lat od jej wydania. . 10) art. 145 § 1 i 2 kc w zw. z art. 293 § 1 kc poprzez niewłaściwą wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w decyzji podziałowej prawidłowo organ przyjął, że działka numer [...], [...] i [...] została wydzielone z przeznaczeniem pod drogi, z ustanowieniem dla części nowo wydzielonych działek służebności dojazdu i dojścia, co powoduje odmowę przyjęcia, że wydzielona cześć drogi miała charakter drogi publicznej. Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 przy zast. art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. mając na względzie przytoczone podstawy kasacyjne Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 7 września 2022r. wydanego w sprawie II SA/Gd 123/22 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na mocy art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku, przyjęcie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznanie skargę, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. w trybie art. 200 w zw. z. art. 203 p.p.s.a. Skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] (Gmina) wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty Kartuskiego (Starosta) i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżących za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...] i [...] położone w obrębie G., gmina S. KW nr [...]. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustalenie, że powyższe działki, powstałe w wyniku przeprowadzonego na wniosek Skarżących podziału działki ewidencyjnej nr [...], nie przeszły na własność Gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko organu drugiej instancji podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę. Stanowisko to zakwestionowane zostało przez Skarżących w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w dalszych rozważaniach odwoływać się będzie do : a. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.. dalej "u.g.n.") w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji podziałowej, to jest na dzień 16 czerwca 2003 r., b. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.. dalej "u.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały nr [...] Rady Gminy S. z [...] grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar działek nr [...], [...], [...] we wsi G. (Dz. Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2003 r., nr 47., poz. 707, dalej "m.p.z.p.", "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego"), c. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.. dalej "u.d.p."), w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu miejscowego oraz wydania decyzji podziałowej. Spór w niniejszej sprawie powstał na skutek zawarcia w decyzji podziałowej zapisu, zgodnie z którym w wyniku podziału powstaną działki nr [...], [...] oraz [...] przeznaczone pod drogi. W ocenie Skarżących z treści decyzji podziałowej wynika, że sporne działki przeszły na własność Gminy. Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z at. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika zatem, że dla nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności działek gruntu powstałych w wyniku podziału nieruchomości konieczne jest ustalenie, czy zostały one wydzielone pod drogi publiczne. Jeżeli decyzja podziałowa (tak jak w rozpoznawanej sprawie) wydana została na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia te muszą być czynione z uwzględnieniem zapisów owego aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu kasacyjnego, przejście prawa własności działki gruntu na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. winno być uznane za rodzaj wywłaszczenia na cel publiczny, które może być dokonane tylko zgodnie z dokumentami planistycznymi. Niezasadnie zatem Skarżący wywodzą, że możliwe jest pominięcie przeznaczenia planistycznego spornych działek. Nie można uznać, że w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabywa prawo własności działki położonej na obszarze nieprzeznaczonym pod drogę publiczną w dokumentach planistycznych. Pojęcie drogi publicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Rzeczywiście, w doktrynie wskazuje się, że pojęcie to winno być rozumiane zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dostrzega się jednak konieczność odróżnienia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w aktach planistycznych od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej. Zwraca się również uwagę, że ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe). W tej sytuacji należy przyjąć, że wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Artykuł 98 ust, 1 u.g.n. rozumieć należy zatem w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 98). Przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek w postaci przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne z podmiotu, na wniosek którego dokonano podziału, na podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego) dotyczy wyłącznie działek przeznaczonych na ten cel, to jest pod drogę publiczną, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezrozumiałe są argumenty skargi kasacyjnej dotyczące braku objęcia działki [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sporne działki, jak wynika z decyzji podziałowej, wydzielono z działki [...] objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę odwołał się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 1 m.p.z.p., w zakresie dotyczącym zasad obsługi infrastrukturą techniczną wskazano "Drogi : od drogi gminnej o numerze ewidencyjnym gruntu [...] oraz z wewnętrznych dróg lokalnych 2 KD, 3KD, dojazdowych 4KD -8KD oraz sięgaczy 9KD, 10KD". W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyjaśniono również, jakie są funkcje terenów objętych oznaczeniem KD : 1 KD Funkcja: przeznacza się na poszerzenie drogi gminnej o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. Szerokość poszerzenia w liniach rozgraniczających jak na rysunku planu: do 3.0 m. 2 KD Funkcja: przeznacza się na ulicę lokalną obsługującą zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Szerokość w liniach rozgraniczających jak na rysunku planu: nie mniej niż 12.0 m. 3 KD Funkcja: przeznacza się na poszerzenie istniejącej ulicy lokalnej o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. Szerokość poszerzenia w liniach rozgraniczających jak na rysunku planu: nie mniej niż 4.0 m. 4 KD Funkcja: adaptacja fragmentu istniejącej drogi lokalnej o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. 5 KD - 8 KD Funkcja: przeznacza się na ulice dojazdowe obsługujące zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Szerokość w liniach rozgraniczających nie mniej niż 10.0 m. 9 KD Funkcja: przeznacza się na dojazdy - "sięgacze" do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Szerokość w liniach rozgraniczających jak na rysunku planu: nie mniej niż 5.0 m. 10 KD Funkcja: przeznacza się na ciąg pieszo - jezdny obsługujący zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Szerokość w liniach rozgraniczających jak na rysunku planu: nie mniej niż 5.0 m. Sąd Wojewódzki na podstawie zaświadczenia Wójta z [...] stycznia 2019 r. (z uwzględniem kolejnych jego sprostowań) ustalił, że działka nr [...], leżała na obszarze oznaczonym symbolami 5KD, 6KD - funkcje: przeznacza się na ulice dojazdowe obsługujące zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; działka nr [...] leżała na obszarze oznaczonym symbolami: 2KD - funkcje: przeznacza się na ulicę lokalną obsługującą zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 3KD - funkcje: przeznacza się na poszerzenie istniejącej ulicy lokalnej o numerze ewidencyjnym gruntu [...]; 6KD, 7KD, 8KD - funkcje: przeznacza się na ulice dojazdowe obsługujące zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 9KD - funkcje: przeznacza się na dojazdy "sięgacze" do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a działka nr [...] leżała na obszarze oznaczonym symbolami: 2KD - funkcje: przeznacza się na ulicę lokalną obsługującą zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 3KD - funkcje: przeznacza się na poszerzenie istniejącej ulicy lokalnej o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. W świetle przywołanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można podzielić stanowiska Skarżących, że symbol KD winien oznaczać drogę publiczną bez względu na opisane funkcje. Jak zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określały katalogu symboli służących oznaczaniu w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeń terenu, w tym dróg i ich charakteru. Stanowisko Skarżących nie uwzględnia również definicji symbolu KD podanych w akcie prawa miejscowego obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej. Wobec objęcia spornych działek zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca ustalania przebiegu drogi publicznej w razie braku takiego planu (argumenty ze str. 16/17, powtórzone na str. 19 uzasadnienia skargi kasacyjnej) jest nieadekwatna do stanu faktycznego sprawy. Przywołane przez Sąd Wojewódzki zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia obszarów objętych poszczególnymi symbolami KD odnieść należy do zapisów art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Zgodnie z tym przepisem, "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych". Brzmienie przywołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca rozróżniał pojęcie ulic i dróg publicznych. Z przywołanych definicji poszczególnych oznaczeń KD, zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika, że ustawodawca lokalny uwzględnił powyższe rozróżnienie określając tereny objęte symbolami KD 2-8 jako ulice dojazdowe lub lokalne oraz odwołując się w definicji obszaru objętego symbolem KD 1 do pojęcia drogi gminnej. Skarżący kwestionując wyrok Sądu Wojewódzkiego nie wskazują z jakich zapisów planu wynika, że działki położone na terenach przeznaczonych pod ulice dojazdowe (działka [...] i [...]), ulice lokalne i poszerzenie ulicy lokalnej oaz sięgacze (działka [...]) uznać można za położone na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne. Skarżący nie odwołują się w tym zakresie do konkretnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrznnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący odwołali się do wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego przez Wójta 27 lipca 2005 r. Dokument ten nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, co więcej, dotyczyć ma według twierdzeń skarżących działki nr [...], która nie jest objęta niniejszym postępowaniem. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się natomiast zaświadczenia dotyczące położenia poszczególnych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wydane przez Wójta, które uznać zależy za dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i przeciwko którym nie przeprowadzono w toku postępowania administracyjnego żadnego przeciwdowodu. Analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że sporne działki nie były położone na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne. W decyzji podziałowej przewidziane zostało, że zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] dokonane jest pod warunkiem, że przy zbywaniu nowowydzielonych działek zostanie ustanowiona służebność dojścia i dojazdu przez działki [...], [...], [...] i [...]. Sąd kasacyjny dostrzega, że w decyzji podziałowej nie zastrzeżono warunku ustanowienia służebności na działce [...]. Jak jednak wynika z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla działek [...], [...] oraz [...] na wszystkich tych działkach ustanowione zostały służebności przechodu i przejazdu. Właśnie fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu wskazuje, że sporne działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. W razie wydzielenia ich pod drogi publiczne zbędne byłoby ustanawianie na nich służebności, by umożliwić nabywcom działek powstałych w wyniku podziału dostęp do drogi publicznej. To, że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest przez działkę stanowiącą drogę wewnętrzną na której ustanowiono służebność przechodu i przejazdu potwierdza, że nie zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności spornych działek na Gminę. Sąd Wojewódzki prawidłowo odwołał się w uzasadnieniu do art. 93 ust. 3 u.g.n. i 99 u.g.n. odnosząc ich brzmienie do treści decyzji podziałowej. Słusznie zwrócił uwagę, że brzmienie sentencji decyzji podziałowej nie przystaje do przywołanej w niej podstawy prawnej, wskazującej m. in. na art. 98 u.g.n. Rację miał Sąd Wojewódzki wskazując, że sentencja decyzji podziałowej jednoznacznie wskazuje na wydzielenie działek pod drogi, bez wskazania ich publicznego charakteru. Jak zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, w podstawie prawnej organ powołał w pierwszej kolejności art. 93 u.g.n., którego ust. 3 stanowił, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że to ten przepis, biorąc pod uwagę brzmienie sentencji, stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Prawidłowo również Sąd Wojewódzki wskazał, że w rozstrzygnięciu organ administracji uwzględnił powołany w podstawie prawnej przepis art. 93 u.g.n., wydzielając drogę wewnętrzną pod warunkiem ustanowienia na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, które bez wydzielonej drogi wewnętrznej nie miałyby dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji ich wydzielenie byłoby niedopuszczalne (art. 93 ust. 3). Rozstrzygnięcie to odpowiada również treści art. 99 u.g.n. zgodnie z którym "jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną". Powyższej analizy treści decyzji podziałowej dokonanej przez Sąd Wojewódzki nie można uznać za bezprawną ingerencję w jej treść. Sąd przeanalizował treść decyzji biorąc pod uwagę brzmienie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania jak również biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględnił także późniejsze zachowanie adresatów decyzji podziałowej, polegająca na rozporządzeniu działkami budowlanymi przy zastosowaniu wynikającego z decyzji obowiązku ustanowienia odpowiednich służebności gruntowych. Uwzględniając wszystkie powyższe elementy uznał, że decyzja nie wywołała skutku w postaci przejścia na Gminę prawa własności spornych działek. Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych przez Skarżących wskazać należy, że niezrozumiałe jest ich stanowisko, iż Sąd Wojewódzki winien ocenić legalność działania organu "nie poprzez fakt nie kwestionowania podziału nieruchomości przez skarżących jak również przez pryzmat nieprawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego, jednakże przez zamiar wydzielenia, działek pod drogi wewnętrzne, a nie publiczne." Skoro Skarżący twierdzą, że zamiarem było wydzielenie pod drogi wewnętrzne to brak jest podstaw do uznania, że doszło do przeniesienia prawa własności spornych działek na Gminę w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. W zakresie argumentacji Skarżących dotyczących braku ujawnienia Gminy w księdze wieczystej jako właściciela spornych działek, przypomnieć należy, że Sąd Wojewódzki okoliczności tej nie uznał za przesądzającą o braku przejścia prawa własności spornych działek na Gminę. Sąd Wojewódzki analizując treść księgi wieczystej uznał, że to ujawniony w niej fakt ustanowienie służebności na działkach [...], [...] i [...] potwierdza, że nie doszło do przejścia prawa własności tychże działek na Gminę na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a sporne działki wydzielone zostały jako drogi wewnętrzne przeznaczone dla mieszkańców. Skarżący podnosili również zarzuty dotyczące naruszenia ustawy o drogach publicznych (zarzuty z punktu 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej). Nieprawidłowe jest stanowisko Skarżących, w świetle którego droga publiczna może mieć jednocześnie charakter drogi wewnętrznej i drogi publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.p. "Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych." Zgodnie zaś z art. 8 ust.1 u.d.p. "Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi." W świetle powyższych przepisów uznać należy, że droga może charakter albo drogi publicznej albo drogi wewnętrznej. Nie zmienia tego ani przywołany w petitum skargi kasacyjnej art. 7 ust. 1 u.p.d. zgodnie z którym do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, ani art. 2 ust. 1 tejże ustawy wskazujący na jakie kategorie dróg dzielą się drogi publiczne. Sąd kasacyjny dostrzega, że w art. 7 ust. 1 u.d.p. wskazano, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Zaliczenie nie obejmuje jednak, jak wskazuje końcowa część przepisu, dróg wewnętrznych. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. W ocenie Sądu kasacyjnego fakt niezaliczenia przez tyle lat spornych działek do dróg gminnych świadczy nie tyle o zaniechaniu Gminy, ile o niedojściu do porozumienia pomiędzy Gminą a Skarżącymi co do zasad przejęcia prawa własności spornych działek przez Gminę. O próbach uregulowania zaistniałej sytuacji świadczą znajdujące się w aktach dokumenty potwierdzające prowadzenie negocjacji zmierzających do przejęcia na własność Gminy nieruchomości określanych jako drogi będące własnością Skarżących w zamian za działkę będącą własnością Gminy (notatka z 25 stycznia 2012 r. pismo Gminy do Skarżących z 6 lutego 2012 r., pismo Skarżących z 20 lutego 2012 r., pismo Gminy z 21 czerwca 2012 r., pismo Skarżących z 8 listopada 2012 r., uchwała Rady Gminy z 4 grudnia 2012 r., pismo Gminy z 18 marca 2016 r., notatka z 28 marca 2014 r.). Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz przedłożonych przez Gminę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że Skarżący również po dacie wydania decyzji podziałowej uważali, iż są właścicielami spornych działek (por. pismo z 21 kwietnia 2008 r. obejmujące zgodą Skarżących na nadanie drogom wewnętrznym położonym w G. obejmującym m.in. działki [...], [...] i [...] nazwy "Osiedle [...]") Podsumowując wskazać należy, że w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporne działki położone były na terenach przeznaczonych pod ulice lokalne i dojazdowe oraz sięgacze. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidywały, by tereny, na których znajdują się sporne działki, przeznaczone były pod drogi publiczne. Nie doszło zatem do przejścia prawa własności spornych działek na Gminę w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. Zawarte w decyzji zapisy dotyczące ustanowienia służebności na działkach [...] i [...] są zgodne z 93 ust. 3 i 99 u.g.n. i również wyłączają uznanie, że doszło do przejęcia prawa własności w trybie 98 ust. 1 u.g.n. Fakt ustanowienia służebności na działkach [...], [...] oraz [...] już po dacie wydania decyzji podziałowej, czyli zadysponowanie spornymi działkami przez Skarżących po dacie wydania decyzji podziałowej również potwierdza, że nie doszło do przeniesienia prawa własności tychże działek na Gminę. W konsekwencji za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 98 ust 1 u.g.n., nie doszło bowiem do przejścia prawa własności działek na Gminę, w konsekwencji brak było podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. Niezasadny był zarzut naruszenia art. 99 u.g.n. – Sąd Wojewódzki prawidłowo odwołał się do tego przepisu wskazując, że w świetle decyzji podziałowej zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało zostać dokonane przez ustanowienie służebności, co oznacza, że działki pozostawały własnością osób występujących o dokonanie podziału. Zarzut naruszenia art. 93 ust. 1-3 u.g.n. z uwagi na jego wadliwe sformułowanie uchylał się spod kontroli kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Skarżący powołali art. 93 ust. 1-3 u.g.n., to jest trzy kolejne jednostki redakcyjne, o różnej treści normatywnej, nie precyzując która konkretnie i w jaki sposób została naruszona przez Sąd Wojewódzki. Sprecyzowania tego nie ma również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut objęty punktem 9 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji, która ingeruje w ostateczną decyzję w przedmiocie zatwierdzenia podziału działek jak również zaniechanie zbadania przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ dziesięciu lat od jej wydania jest niezrozumiały. Decyzja odmawiająca ustalenia odszkodowania nie ingeruje w treść decyzji podziałowej. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Zgodnie z przywołanym w zarzucie objętym punktem 10 petitum skargi kasacyjnej art. 145 § 1 k.c. : jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Stosownie zaś do art. 293 § 1 k.c. służebność gruntowa wygasa wskutek niewykonywania przez lat dziesięć. Skarżący błędnej wykładni a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania tych przepisów upatrywali w przyjęciu, że sporne działki zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogi z ustanowieniem dla nowowydzielonych działek służebności dojazdu i dojścia, co spowodowało odmowę przyjęcia, że wydzielona część drogi miała charakter drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosili, że służebności były ustanowione wyłącznie czasowo. Wskazywali także, że zgodnie z zapisami w księdze wieczystej, służebności były ustanowione od drogi publicznej poprzez sporne działki do wydzielonych działek a nie od wydzielonych działek poprzez sporne działki do drogi publicznej, co w ich ocenie oznacza, że wydzielone działki stanowią drogę publiczną. Przywołane przez Skarżących przepisy kodeksu cywilnego nie były, co oczywiste, ani podstawą prawną decyzji podziałowej ani podstawą prawną zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Jak już wskazywano wyżej, zawarcie w decyzji podziałowej zapisu dotyczącej obowiązku ustanowienia na działkach [...] i [...] odpowiednich służebności celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowowydzielonych działek a następnie ustanowienie przez Skarżących owych służebności na tychże działkach oraz na działce [...] potwierdza, że nie mogą być one uznane za wchodzące w skład drogi publicznej. Kwestie dotyczące ewentualnego wygaśnięcia owych służebności pozostają poza zakresem sprawy. Wskazanie w księdze wieczystej, że służebność ustanowiona jest poprzez sporne działki od drogi publicznej a nie do drogi publicznej pozostaje bez wpływu na możliwość uznania, że sporne działki wydzielone zostały pod drogę publiczną. Bez względu na to czy służebność polega na prawie przejścia przez sporne działki do nieruchomości władnącej od drogi publicznej czy od nieruchomości władnącej poprzez sporne działki do drogi publicznej, pozostaje ona służebnością a więc ograniczonym prawem rzeczowym obciążającym nieruchomość Skarżących, ustanowionym w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom powstałym w ramach podziału. W konsekwencji, również zarzuty objęte punktem 6 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Zarzuty objęte punktem 1 petitum skargi kasacyjnej również są niezasadne. O przejściu wydzielonych działek na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie decydują przepisy prawa budowlanego ani przepisy dotyczące warunków technicznych ulic ale zapisy aktu planistycznego analizowane w powiązaniu z treścią decyzji podziałowej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.