I OSK 526/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 313/24 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 stycznia 2024 r., nr SKO.PS/41.5/1406/2023/25838 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 313/24, oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 18 stycznia 2024 r., nr SKO.PS/41.5/1406/2023/25838, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zabrze z 20 listopada 2023 r., nr 9175.501.2023, o odmowie przyznania zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. T. (dalej – skarżący, skarżący kasacyjnie), zastępowany przez ustanowionego z urzędu radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934 ze zm.), dalej - p.p.s.a., w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, iż wydatki wskazane we wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego nie mieszczą się w katalogu wydatków na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej; Il. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na błędnej wykładni art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, iż w odniesieniu do skarżącego nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek do przyznania zasiłku celowego pomimo tego, iż zgodnie z ustalonym stanem faktycznym istniały wyjątkowe okoliczności przemawiające za jego przyznaniem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w GIiwicach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wskazało, że podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.). Natomiast nie sformułowano żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a więc nie zakwestionowano ustaleń stanu faktycznego przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji, a to oznacza, że ustalony stan faktyczny sprawy jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przeprowadzonych przez organ ustaleń wynika, że skarżący wnioskami z 9 października 2023 r., 3 listopada 2023 r. i 7 listopada 2023 r. wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego bądź zasiłku celowego specjalnego w wysokości: 1000 zł miesięcznie na zakup żywności w okresie od października 2023 r. do stycznia 2024 r., 1000 zł jednorazowo na usługi elektryka łącznie z zakupem żarówek energooszczędnych, 500 zł miesięcznie na zakup środków czystości w okresie od października 2023 r. do stycznia 2024 r., 1000 zł jednorazowo na wymianę muszli klozetowej, w tym usługę hydraulika, wycenę, demontaż starej muszli i montaż nowej, usługi asystenckie osoby trzeciej na czas wymiany, 200 zł miesięcznie na usługi ekipy sprzątającej w celu mycia okien, uporządkowania mieszkania w okresie od października 2023 r. do stycznia 2024 r., 100 zł na zakup blendera w listopadzie 2023 r., 250 zł miesięcznie na zakup leków w okresie od listopada 2023 r. do lutego 2024 r., 100 zł na zakup igły do glukometru GLUCO MAXX. Ponadto, wystąpił o przyznanie pomocy: na kurs komputerowy w listopadzie 2023 r., na kurs języka angielskiego w okresie od listopada 2023 r. do kwietnia 2024 r, na resocjalizację wskazanych we wniosku pracowników MOPS w Zabrzu i Urzędu Miejskiego w Zabrzu, na skuteczne przeciwdziałanie globalizacji i socjotechnik zniewolenia w okresie od listopada 2023 r. do stycznia 2024 r., na zakup 6 baterii R6 celem ich wykorzystania do badania Holter. Na podstawie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych z 14 kwietnia 2023 r. i 3 listopada 2023 r. ustalono, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, posiada orzeczenie ZUS o całkowitej niezdolności do pracy wydane do 30 września 2025 r., utrzymuje się z pomocy finansowej z MOPS w formie zasiłku stałego w wysokości 504,06 zł, ma również przyznany dodatek do czynszu w kwocie 308,18 zł w okresie od września 2023 r. do lutego 2024 r. Łącznie jego dochód wynosi 812,24 zł. Z akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 9 października 2023 r. Prezydent Miasta Zabrze decyzjami z 20 listopada 2023 r. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 200 zł miesięcznie na zakup posiłku lub żywności od 1 października 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. oraz specjalny zasiłek celowy w łącznej wysokości 750 zł w zakresie: 50 zł na zakup środków czystości w listopadzie 2023 r., 700 zł na zakup i wymianę muszli klozetowej w listopadzie 2023 r. W miesiącach poprzedzających złożenie wniosku – wrzesień i październik 2023 r. – dochód skarżącego kasacyjnie przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 1 stycznia 2025 r. wynosiło 776 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s., przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Skoro w niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, że dochód skarżącego przekroczył wysokość ustalonego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, to w takim przypadku skarżącemu nie przysługiwało prawo do wnioskowanego zasiłku celowego. A to oznacza, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy orzekające obu instancji, prawidłowo uznały, że brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. okazał się chybiony, albowiem organy nie dokonywały w ogóle wykładni powołanego przepisu. Jak wynika z akt sprawy z uwagi na przekroczenie przez skarżącego kasacyjnie kryterium dochodowego organy administracji zbadały możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 41 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Powołany przepis wskazuje zatem na wyjątkowy, szczególny, charakter przyznawanych na jego podstawie świadczeń. Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca na gruncie u.p.s. nie zdefiniował określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym szczególnie uzasadniony przypadek występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela, słuszne jest bowiem stanowisko, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Takie zawężenie możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 u.p.s. Beneficjenci świadczeń z art. 41 pkt 1 u.p.s. nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Słusznie przyznaje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom - przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie - wymaga zaistnienia zdarzeń absolutnie wyjątkowych (por. wyroki NSA z: 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07; 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11; 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 179/18; 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3072/18). Zaznaczenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego zostaje wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza ono przyznanie organowi administracji publicznej pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego nie może być dowolne, lecz musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj., czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 179/18 i powołane tam orzecznictwo). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarówno Sąd i instancji, jak i organy orzekające obu instancji, prawidłowo uznały, że w sprawie z wniosku skarżącego kasacyjnie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na usługi elektryka i zakup żarówek energooszczędnych, na usługi ekipy sprzątającej w celu mycia okien i uporządkowania mieszkania, na kurs komputerowy, na kurs języka angielskiego, na asystę osoby trzeciej w czasie prac hydraulicznych w mieszkaniu, na zakup blendera, na resocjalizację wskazanych we wniosku pracowników MOPS w Zabrzu i Urzędu Miejskiego w Zabrzu, na skuteczne przeciwdziałanie globalizacji i socjotechnik zniewolenia, na zakup 6 baterii R6 celem ich wykorzystania do badania Holter. Wskazać trzeba, że wyżej wymienione potrzeby skarżącego, co do których organy odmówiły przyznania świadczenia, nie stanowią niezbędnej potrzeby życiowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgłoszone potrzeby w zakresie resocjalizacji pracowników MOPS w Zabrzu i Urzędu Miejskiego w Zabrzu, jak też skutecznego przeciwdziałania globalizacji i socjotechnik zniewolenia, nie mieszczą się w celach pomocy społecznej określonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., do których należy umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pamiętać trzeba, że przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia mimo przekroczenia kryterium dochodowego (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 179/18). Stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja nie ma cech dowolności oraz, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do oceny zaistnienia przesłanek z art. 41 pkt 1 u.p.s. Organy orzekające w sprawie ustaliły i rozważyły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że wzięto pod uwagę z jednej strony okoliczności dotyczące skarżącego, a z drugiej sytuację finansową MOPS w Zabrzu oraz ilość rodzin korzystających z zasiłków celowych, jak i cele na które te zasiłki są przeznaczane, jak zakup lekarstw ratujących życie, zakup obuwia lub odzieży odpowiedniej do pory roku, opału w sezonie zimowym. Podkreślania wymaga, że jak wskazano wyżej, organ pomocowy przyznał skarżącemu specjalny zasiłek celowy na zakup środków czystości oraz na zakup i wymianę muszli klozetowej. W tych okolicznościach sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 41 pkt 1 u.p.s. okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.