I OSK 55/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 607/24 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 607/24, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] marca 2024 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lutego 2024 r., nr [...]. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Radomyśla Wielkiego decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. odmówił, na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką K.G. Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło powyższą decyzję w całości (punkt 1) i przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 4 grudnia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w wysokości 2 458 zł miesięcznie, a od 1 stycznia 2024 r. w wysokości 2988 zł miesięcznie na stałe (punkt 2), wskazując, że kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia (punkt 3). Następnie, w dniu 5 lutego 2024 r. skarżąca złożyła pismo, w którym wskazała, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, którego nie prowadziła, bowiem pracowała zawodowo. Ostatnią dopłatę z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa otrzymała w listopadzie 2023 r. a zwrot podatku akcyzowego w kwietniu 2023 r. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. Po tym, decyzją z dnia 28 marca 2024 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) – zwanej dalej k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2024 r. (punkt 1), uchyliło decyzję Burmistrza Radomyśla Wielkiego z dnia [...] grudnia 2023 r. (punkt 2) i odmówiło przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (punkt 3). Kolegium uznało bowiem, że skarżąca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych a tym samym nie spełnia przesłanki z art. 17b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniającej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), o uchyleniu decyzji Kolegium z dnia 28 marca 2024 r. i postanowienia Kolegium z dnia 12 lutego 2024 r. stwierdził, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie wymagało bowiem wyjaśnienia, czy skarżąca od dnia 4 grudnia 2023 r. uzyskiwała jakiekolwiek korzyści finansowe w związku z posiadaniem gospodarstwa rolnego tj. czy od tej daty uzyskała zwrot podatku akcyzowego czy też pobrała jakąś płatność z ARiMR. Zdaniem Sądu, dopiero odpowiedź na powyższe umożliwi ustalenie, czy skarżąca złożyła zgodne z prawdą oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji pozwoli na ustalenie czy w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało jej prawo do niego. Kolegium będzie tym samym mogło ocenić, czy faktycznie zaistniała w sprawie podstawa wznowieniowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zachodzi potrzeba dalszego ustalenia czy skarżąca uzyskiwała po dniu 4 grudnia 2023 r. jakiekolwiek korzyści finansowe w związku z posiadaniem gospodarstwa rolnego w sytuacji gdy kwestia ta jest nieistotna dla przebiegu kontrolowanego postępowania – co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie obu aktów administracyjnych Kolegium w sytuacji zobowiązania Kolegium stosownym wnioskiem strony do przeprowadzenia weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Zarzucając powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] marca 2024 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Jednocześnie, Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, czy w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] stycznia 2024 r. faktycznie zaistniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tzn. czy w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, tj. w dniu 5 grudnia 2023 r., skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego a w konsekwencji czy skarżącej przysługiwało prawo do tego świadczenia. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z treścią art. 17b ust. 1 tej ustawy w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Stosownie przy tym do treści art. 17b ust. 2 zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Z powyższego wynika, że jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o to świadczenie, spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wymogu tego nie spełnia zaś rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, gdyż jest on osobą aktywną zawodowo. Dowodem zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym, w świetle art. 17b ust. 2 jest oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wskazane oświadczenie stanowi dowód na tę okoliczność i podlega ocenie przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych. Możliwość weryfikacji przez organy oświadczenia wynika z obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Potencjalne sankcje karne, jakie mogą być zastosowane względem rolnika, który złożył niezgodne z prawdą oświadczenie, pozostają bez związku z obowiązkiem organu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. A. Kawecka (w:) Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. K. Małysa-Sulińska, Warszawa 2023, art. 17 (b), teza 8). Jeżeli zatem oświadczenie takie budzi zastrzeżenia organu co do jego prawdziwości, to fakt zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego może być weryfikowany przez zbadanie dodatkowych okoliczności, związanych z działalnością rolniczą. Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką złożyła w dniu 5 grudnia 2023 r., wskazując na rezygnację w dniu 3 grudnia 2023 r. z pracy w F. Spółce z o.o. w M., gdzie była zatrudniona jako krawcowa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu przyznało skarżącej prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 4 grudnia 2023 r. Z kolei, w dniu 5 lutego 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. Skarżąca oświadczyła przy tym, że składając wniosek z dnia 5 grudnia 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wypełniła części III wniosku, ponieważ nie posiadała wiedzy, że należy ją wypełnić i oświadczyła, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, którego nie prowadziła, bo pracowała zawodowo. Ostatnią dopłatę z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uzyskała w listopadzie 2023 r., zaś zwrot podatku akcyzowego w kwietniu 2023 r. Nadto, w piśmie z dnia 1 marca 2004 r. skarżąca oświadczyła, że z dniem 4 grudnia 2023 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie będzie składać wniosku o dopłaty z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W skardze złożonej do Sądu I instancji skarżąca oświadczyła, że nie wykonuje żadnych czynności przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Jednocześnie, w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2024 r., w którym wskazano, że skarżąca była zarejestrowana jako producent rolny i otrzymywała płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Burmistrza Radomyśla Wielkiego z dnia [...] marca 2024 r., w którym wskazano, że skarżąca figuruje w rejestrze złożonych wniosków o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej i od 1 stycznia 2019 r. otrzymała pięciokrotnie takie zwroty a ostatni zwrot otrzymała na podstawie pisma z dnia 10 marca 2023 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z Sądem I instancji, że w ustalonym stanie niniejszej sprawy nie można było w sposób pewny i jednoznaczny stwierdzić, czy na dzień wydania decyzji przyznającej skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca prowadziła gospodarstwo rolne czy też nie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że wszystkie powyższe informacje uniemożliwią dokonanie jednoznacznej i pewnej, w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oceny, czy i kiedy skarżąca faktycznie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Z tych wszystkich względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 k.p.a. k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że powyższa kwestia dotycząca prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego stanowiła podstawę złożonego przez skarżącą pisma z dnia 5 lutego 2024 r. zawierającego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] marca 2024 r. Orzekające w sprawie Kolegium przyjęło przy tym, że skarżąca żądała wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z powodu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Zgodnie zaś z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Z kolei, zgodnie z treścią art. 148 § 1 podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przepis art. 149 § 1 k.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4). Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu, określanego mianem wstępnego (formalnego), właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia. Mianowicie, czy spełnione zostały przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia o wznowieniu postępowania przewidzianego w art. 149 § k.p.a., które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie, którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak zaś słusznie zauważył Sąd I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w postanowieniu z dnia [...] lutego 2024 r. o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie w ogóle nie odniosło się do tego, czy wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., co świadczy o wydaniu go z naruszeniem tego przepisu. Ustalenie tej okoliczności ma natomiast istotne znaczenie, albowiem złożenie wniosku o wznowienie postępowania po upływie przewidzianego do tego terminu obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i zamyka drogę do badania zaistnienia przesłanek wznowienia. Z kolei, skoro na postanowienie o wznowieniu postępowania nie przysługuje zażalenie, to jego zgodność z prawem mogła być oceniona przez Sąd rozpoznający skargę na decyzję kończącą wznowione postępowanie. Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 k.p.a. k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.