I OSK 565/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 756/23 w sprawie ze sprzeciwu R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak: SKO.RL.4110.7.1886.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2024 r. oddalił sprzeciw R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak: SKO.RL.4110.7.1886.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiódł R. J. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisu postepowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie sprzeciwu i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ art. 7 , art. 77 i art. 106 k.p.a poprzez brak właściwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy i nieuprawnione przyjęcie legalności uchylenia decyzji, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 64e P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego oraz stwierdzenie, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, 3) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie za zasadne uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo braku istnienia przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie przywołanego powyżej przepisu k.p.a., gdyż decyla organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Kolegium nie wykazało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postepowania oraz, że pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest przy tym podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów a które to zarzuty okazały się w tym przypadku nieuzasadnione. Na wstępie przypomnienia wymaga, że sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 30 sierpnia 2023 r., uchylająca – na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") – decyzję Starosty S. z 27 maja 2023 r., w której określono R. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" R. J. z siedzibą w G. jako osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych, jakie powstały po zakończeniu eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", udokumentowanego w granicach działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. W decyzji określono ponadto kierunek i termin zakończenia rekultywacji. Oddalając sprzeciw od ww. decyzji, Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na brak ustalenia przez organ I instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których wyjaśnienie wykraczało poza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na konieczność ustalenia kierunku rekultywacji, (nie w sposób ogólny), brak przeprowadzenia wizji w terenie na okoliczność potrzeby wykonania rekultywacji gruntów, jak i jej kierunku. Zwrócił uwagę, że z materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego nie wynika, aby Starosta ustalił stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, który powinien być ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1951 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.; dalej: ustawa, u.o.g.r.l.), jak i brak jest informacji na ile została przekształcona powierzchnia działki nr [...] w wyniku dotychczasowej eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Sąd I instancji zgodził się z Kolegium, że zachodzi konieczność jednoznacznego ustalenia daty "zaprzestania działalności" przemysłowej, gdyż od niej liczony upływ 5 lat przypadający na przeprowadzenie rekultywacji, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy. Za zasadne Sąd I instancji uznał również wskazanie na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i uzyskania stosownych informacji od Wójta Gminy J., w zakresie ustalenia, czy został zakończony proces usuwania odpadów z terenu po byłym wyrobisku. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznając sprzeciw, wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w sprzeciwie. Wskazał, że te kwestie, w tym kwestia ustalenia osoby odpowiedzialnej za rekultywację gruntów w związku ze zbyciem przez skarżącego nieruchomości, będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący i we wniesionej skardze kasacyjnej wskazywał na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania z uwagi na okoliczność, że nie jest właścicielem działki nr [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe stanowi przesłankę do umorzenia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż - jak wskazano na wstępie - niniejsza sprawa sądowadministracyjna została zainicjowana wniesieniem sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu – wydanej na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl zaś art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki. Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji – w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3080/19), sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Starosty S. było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście zasadnie wskazano na konieczność ustalenia kierunku rekultywacji, (nie w sposób ogólny), brak przeprowadzenia wizji w terenie na okoliczność potrzeby wykonania rekultywacji gruntów, jak i jej kierunku. Niewątpliwie zachodzi też konieczność jednoznacznego ustalenia daty "zaprzestania działalności" przemysłowej na przedmiotowej nieruchomości a także ustalenie, czy został zakończony proces usuwania odpadów z terenu po byłym wyrobisku. Tych ustaleń organ I instancji nie poczynił, czego - co istotne – skarżący de facto nie kwestionuje. Od początku postępowania konsekwentnie utrzymuje natomiast, że nie jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], co – w jego ocenie - przesądza o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnić należy, że w świetle treści art. 20 ust. 1, ust. 2 i 2a ustawy obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. W kwestii podmiotów zobowiązanych do rekultywacji w trybie u.o.g.r.l. ustawa ta nakazuje rozróżnić dwie sytuacje. Pierwsza występuje wtedy, kiedy została ustalona osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Wtedy obowiązek rekultywacji obciąża tę osobę, przy czym należy zwrócić uwagę na definicję osoby zamieszczoną w art. 4 pkt 3 u.o.g.r.l. Może nią bowiem być każdy podmiot: 1) osoba fizyczna, 2) osoba prawna, 3) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jeżeli tylko jej działalność spowodowała utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Wtedy osoba ta dokonuje rekultywacji na własny koszt. Druga sytuacja obejmuje alternatywnie trzy warianty, kiedy grunty zostały zdewastowane lub zdegradowane: 1) przez nieustalone osoby; 2) w wyniku klęsk żywiołowych, 3) w wyniku ruchów masowych ziemi. Wtedy rekultywacji dokonuje właściwy organ w rozumieniu art. 5 u.o.g.r.l. Podkreślenia wymaga, że ustalenie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji nie jest zagadnieniem procesowym, lecz kwestią materialnoprawną. W tym zaś zakresie sąd administracyjny nie może wypowiadać się kontrolując decyzję kasacyjną na skutek sprzeciwu. Ja słusznie zauważył Sąd I instancji, wynika to przede wszystkim z treści art. 64e P.p.s.a., skoro rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Te zaś – co wyjaśniono już wyżej – zostały przez organ odwoławczy wykazane. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie. Sąd nie może w sposób wiążący przesądzić, czy na skarżącego może zostać nałożony obowiązek rekultywacji działki ewid. nr [...]. Dokonywana kontrola nie może bowiem obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kwestie te mogą być rozstrzygane przez Sąd w przypadku wniesienia skargi na decyzję merytoryczną bądź umarzającą postępowanie w sprawie merytorycznej, wydaną przez organ odwoławczy. Z tych przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a.