I OSK 569/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1554/24 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 5 lipca 2024 r. nr SKO-NP-4115-444/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1554/24 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 5 lipca 2024 r., znak: SKO-NP-4115-444/23 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła M. G. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego; 3. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym uznaniu, iż w związku z subsydiarnym charakterem obowiązku strony skarżącej było wykazanie, że przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca powinna była skorzystać z wszelkich innych form pomocy, w tym również ze strony zobowiązanego alimentacyjnie rodzeństwa, i że powinna ona tę okoliczność wykazać, podczas gdy z żadnego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych warunek taki nie wynika ani bezpośrednio, ani pośrednio. II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji stwierdzenia, że stan faktyczny w odniesieniu do zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą wymaga dodatkowego uzupełnienia w materiale dowodowym, mimo że ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów, w szczególności z treści wywiadu środowiskowego, wynika, że sprawowana przez skarżącą opieka ma charakter całodobowy, jest konieczna, a tym samym uzasadnia przyznanie skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; a w przypadku oddalenia skargi o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W pierwszej kolejności należy zaakcentować, że choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "ustawy o świadczeniach rodzinnych" i "u.ś.r." oraz "k.p.a." to jednocześnie nie definiuje używanych skrótów, ani nie zawiera wskazań dzienników promulgacyjnych, zatem nie wiadomo, w jakim brzmieniu powoływano wzorce kontroli. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła jednak Sąd do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą ustawy z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 – dalej również jako: "u.ś.r.") i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Na wstępie należy wskazać również, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę M. G. Skarżąca nie zgadza się jednak z uzasadnieniem wyroku Sądu pierwszej instancji. Na gruncie p.p.s.a. dopuszczalne jest zaskarżenie, jedynie uzasadnienia wyroku z równoczesnym brakiem kwestionowania jego sentencji. Jeżeli strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną może w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie (art. 176 p.p.s.a.). W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 - część druga - p.p.s.a. sąd kasacyjny, oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.; por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 829/09, LEX nr 597891; wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt FSK 2262/04, LEX nr 424587; por. też A. Kwaśniak, O potrzebie zaskarżenia uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych – głos w dyskusji, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 9, s. 57-68). Uzasadnienie wyroku, nawet jeśli sentencja wyroku jest zgodna z żądaniem skarżącego, nie jest dla niego obojętne, gdyż: "pisemne uzasadnienie prawomocnego wyroku ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, które będzie podjęte na etapie jego wykonania" (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 716/06, "Glosa" 2007, nr 3, poz. 140). Jeżeli zatem intencją skarżącego jest w istocie polemika z motywami przyjętymi przez sąd pierwszej instancji, nie zaś z samym rozstrzygnięciem, które uwzględniło jego skargę, to takie ukierunkowanie skargi jest dopuszczalne, aczkolwiek strona musi wówczas wykazać, że uzasadnienie w kształcie przyjętym przez sąd, nawet w powiązaniu z korzystnym dla niej rozstrzygnięciem, narusza obowiązujące przepisy (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 173). Jak podniesiono wyżej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest w istocie rzeczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a nie jego rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1554/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę skarżącej i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 5 lipca 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 23 października 2023 r. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca nie kwestionuje w istocie niekorzystnej dla siebie sentencji, ponieważ takiej sentencji w tym zakresie nie ma. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się de facto do zakwestionowania motywów uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wtedy, gdy zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Sentencja wyroku Sądu pierwszej instancji była prawidłowa, ponieważ decyzje organów obu instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie wszystkie motywy uzasadnienia tego wyroku zasługują jednak na aprobatę. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przedstawia własną ocenę prawną, która zastępuje błędne lub zbyt daleko idące wypowiedzi Sądu pierwszej instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazać należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony jako podstawa uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarżąca twierdzi, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie uznał, iż materiał dowodowy wymaga dalszego uzupełnienia w zakresie stanu zdrowia matki skarżącej, zakresu jej samodzielności oraz zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą. W tej części argumentacja skarżącej jest w znacznej mierze trafna. Nie prowadzi ona jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z ustaleń przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji wynika bowiem jednoznacznie, że matka skarżącej pozostawała w stałym leczeniu głównie z powodu choroby Parkinsona, choroby wieńcowej serca, niewydolności krążeniowej, nadciśnienia tętniczego i nadpobudliwości nerwowej. Cierpiała na głęboką demencję. Niewiele mówiła, przez co kontakt z nią był bardzo ograniczony. Miała problemy z pamięcią i orientacją oraz zaburzenia emocjonalne. Była osobą leżącą i pieluchowaną, całkowicie zdaną na pomoc skarżącej. Ustalono także, że jej stan zdrowia nie pozwalał na pozostawienie jej bez całodobowej opieki. Równie jednoznaczne były ustalenia dotyczące czynności wykonywanych przez skarżącą. Zakres tej opieki obejmował wykonywanie wszystkich obowiązków dnia codziennego, w tym przygotowywanie posiłków, karmienie, utrzymanie higieny osobistej, mycie, zmianę pieluch, podawanie leków oraz kontakt z lekarzem. Skarżąca mieszkała z matką i była jedyną osobą, która faktycznie sprawowała nad nią opiekę. Do dnia 16 lipca 2023 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem, który tego dnia zmarł. Następnie wystąpiła o świadczenie w związku z opieką nad matką. W świetle takich ustaleń nie było potrzeby formułowania wobec skarżącej dalszych wymagań dowodowych, bowiem dotychczasowy materiał dowodowy nie budził wątpliwości co do rzeczywistego zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki. Organ pierwszej instancji, któremu sytuacja wnioskodawczyni była co do zasady najbliżej znana, nie zakwestionował samego faktu i zakresu sprawowanej opieki. Przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był zasadniczo fakt, że na rodzeństwie skarżącej również spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz że niepełnosprawność matki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Także organ odwoławczy nie zakwestionował faktycznego sprawowania opieki przez skarżącą. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej części uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, w której wskazano na potrzebę dalszego pogłębiania postępowania dowodowego w zakresie samodzielności funkcjonowania matki skarżącej, mając na uwadze, że niekwestionowany pozostaje materiał dowodowy jaki opisano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezależnie jednak od tej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji, trafnie Sąd ten ocenił, że decyzje organów były wadliwe i wymagały uchylenia. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nie występuje związek przyczynowy. Zarzut ten opiera się częściowo na nieścisłym odczytaniu uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Sąd ten nie przesądził bowiem stanowczo, że taki związek nie zachodzi. Uznał jedynie, że organy nie dokonały dostatecznej oceny tej kwestii. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby osoba zobowiązana alimentacyjnie nie podejmowała albo rezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem. Chodzi przy tym o realną przeszkodę życiową i organizacyjną, wynikającą z konieczności stałego czuwania, pozostawania w gotowości do pomocy oraz wykonywania czynności opiekuńczych wtedy, gdy wymaga tego stan osoby niepełnosprawnej. W niniejszej sprawie matka skarżącej była osobą leżącą, pieluchowaną, dotkniętą głęboką demencją, mającą zaburzenia orientacji i pamięci oraz pozostającą w bardzo ograniczonym kontakcie. Wymagała karmienia, utrzymywania higieny, podawania leków i stałego nadzoru. W takich okolicznościach zwykłe czynności dnia codziennego, które u osoby zdrowej nie miałyby charakteru czynności opiekuńczych, nabierają takiego charakteru, ponieważ osoba wymagająca opieki nie jest w stanie wykonać ich samodzielnie. W tym konkretnym przypadku nie można więc przeciwstawiać czynności domowych czynnościom opiekuńczym, skoro są one wykonywane dlatego, że osoba niepełnosprawna nie może samodzielnie zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych. Zgodzić należy się ze skarżącą co do tego, że w realiach niniejszej sprawy zakres opieki opisany przez organy i przytoczony przez Sąd pierwszej instancji uzasadnia przyjęcie związku przyczynowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie jest jednak trafny wniosek skarżącej, że z tej przyczyny zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony. Wyrok uchylający decyzje odpowiada bowiem prawu. Korekty wymaga jedynie uzasadnienie w części, w której mogłoby ono zalecać potrzebę dalszego wykazywania okoliczności już dostatecznie ustalonych. Odnosząc się łącznie do zarzutów naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących faktu posiadania rodzeństwa przez skarżącą oraz obowiązku korzystania z innych form pomocy, wskazać należy, że również one nie prowadzą do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarżąca zarzuca, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował konieczność wykazania, iż pozostałe dzieci osoby niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki lub do finansowego udziału w jej organizacji. Zarzuca także, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie odwołał się do subsydiarnego charakteru pomocy państwa i do potrzeby wykazania wykorzystania innych możliwych form wsparcia. W tej części skarżąca trafnie wskazuje na właściwą wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten obejmuje osoby, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Córka osoby wymagającej opieki należy do kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Jeżeli faktycznie sprawuje opiekę i nie podejmuje albo rezygnuje z zatrudnienia z tego powodu, to samo istnienie innych dzieci osoby wymagającej opieki nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje określone reguły pierwszeństwa między osobami zobowiązanymi do alimentacji, zwłaszcza w art. 17 ust. 1a. Reguły te dotyczą jednak relacji między osobami należącymi do różnych stopni pokrewieństwa lub różnych kategorii uprawnionych. Nie ustanawiają one natomiast zasady kolizyjnej między dziećmi osoby wymagającej opieki, które są zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu. Jeżeli jedno z dzieci faktycznie sprawuje pełną opiekę nad rodzicem, mieszka z nim i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia, nie można odmówić mu świadczenia tylko dlatego, że żyją także inne dzieci tej osoby. Taki pogląd został wyrażony między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2022 r., I OSK 925/21, i zasługuje na podzielenie. Nie można także wyprowadzać z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymogu, aby wnioskodawca przed złożeniem wniosku wykazał wyczerpanie wszelkich innych sposobów zapewnienia opieki, w tym finansowej partycypacji rodzeństwa, usług opiekuńczych albo innych form pomocy. Ogólna teza o powinnościach rodziny wobec osoby wymagającej opieki nie może prowadzić do stworzenia dodatkowej negatywnej przesłanki, której ustawodawca nie przewidział. Świadczenie pielęgnacyjne ma kompensować rezygnację z zatrudnienia albo jego niepodejmowanie z powodu osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie jest świadczeniem przyznawanym dopiero po wykazaniu, że rodzina nie może w żaden inny sposób zorganizować opieki. Powyższa korekta uzasadnienia nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów, a więc rozstrzygnięcie co do wyniku kontroli legalności było prawidłowe. Decyzje organów nie mogły się ostać, ponieważ odmowa przyznania świadczenia została oparta na przesłankach, które nie dawały do tego podstaw. Organ pierwszej instancji powoływał się na wiek powstania niepełnosprawności matki skarżącej oraz na istnienie innych osób zobowiązanych alimentacyjnie. Organ odwoławczy słusznie dostrzegł znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, w zakresie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz następnie utrzymał odmowę, odwołując się przede wszystkim do obowiązku alimentacyjnego rodzeństwa. Taka argumentacja nie mogła uzasadniać odmowy świadczenia skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien więc przyjąć, że samo istnienie rodzeństwa skarżącej nie wyłącza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie powinien także uzależniać przyznania świadczenia od wykazania, że skarżąca wyczerpała inne formy pomocy albo że pozostałe dzieci osoby wymagającej opieki są obiektywnie niezdolne do osobistego lub finansowego udziału w opiece. Jednocześnie, w świetle materiału dowodowego opisanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stan zdrowia matki skarżącej i zakres sprawowanej przez skarżącą opieki przemawiają za przyjęciem związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Organ powinien jednak uwzględnić, że matka skarżącej zmarła w dniu 14 kwietnia 2024 r. Okoliczność ta ma znaczenie dla okresu, za który świadczenie mogłoby zostać ustalone. Nie pozwala ona jednak pominąć oceny prawa skarżącej do świadczenia za okres, w którym opieka była faktycznie sprawowana, jeżeli ustawowe przesłanki były w tym okresie spełnione. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.