I OSK 571/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1459/22 w sprawie ze skargi R.O., Z.O., A.O. i A.Z. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...], II. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz R.O. kwotę 7.767 (siedem tysięcy siedemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 2 września 2022 r., wydanym w sprawie IV SA/Wa 1459/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.O., Z.O., A.O. i A.Z. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., po rozpoznaniu odwołania R.O. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] listopada 2020 r., znak: [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej. Nieruchomość położona w obrębie [...], gminie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0260 ha została objęta decyzją Wojewody Podlaskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie i przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] w L. wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną, oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda Podlaski orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, jednakże Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Podlaskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. orzekł w pkt 1 o przyjęciu wartości nieruchomości stanowiącej uprzednio współwłasność: R.O. (udział 5/8), Z.O. (udział 1/8), A.O. (udział 1/8) oraz A.Z. (udział 1/8), oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0260 ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], przejętej z mocy prawa na rzecz Województwa Podlaskiego na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na łączną kwotę 41 661,00 zł, w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz R.O. (w udziale 5/8) w wysokości 26 038,13 zł, Z.O. (w udziale 1/8) w wysokości 5 207,63 zł, A.O. (w udziale 1/8) w wysokości 5 207,62 zł, A.Z. (w udziale 1/8) w wysokości 5 207,62 zł, w pkt 3 o odmowie powiększenia odszkodowania o równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania jej zgodnie z art 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt 4 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Łomża do wypłaty odszkodowania na rzecz R.O. w wysokości 26 038,13 zł, Z.O. w wysokości 5 207,63 zł, A.O. w wysokości 5 207,62 zł oraz A.Z. w wysokości 5 207,62 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W odwołaniu od tej decyzji R.O. zarzucił nieprawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego poprzez zaniżenie wartości przedmiotowej nieruchomości. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał treść art. 12 ust. 4 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także art. 134 ust. 1, 3 i 4 oraz art.154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał przy tym, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 18 lutego 2020 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego L.Z. Rzeczoznawca majątkowy ustalił zaś, że szacowana działka położona jest w L. przy ulicy [...], w pobliżu granicy administracyjnej miasta (około 80 m od granicy miasta), w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, usługowo-handlowej i rolniczej, na terenie płaskim. Dojazd do działki odbywa się ulicą o nawierzchni asfaltowej (droga wojewódzka nr [...]). Dalej autor operatu wskazał, że działka nr [...] wydzielona została z działki zabudowanej obiektami stacji paliw, pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...]. Inwestycja na przedmiotowej działce została zakończona. Na terenie działki stwierdzono budowle i nasadzenia: wjazd utwardzony nawierzchnią asfaltową z krawężnikami (pow. ok. 88 m2), pylon reklamowy kierunkowy (szt. 2), trawnik (pow. ok. 170 m2). Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości, biegły podał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniania nieruchomość leżała na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży zatwierdzonym uchwałą nr 242/XLIV/97 Rady Miejskiej Łomży z dnia 28 maja 1997 r. Działka, będąca przedmiotem wyceny położona była na terenie oznaczonym symbolem 017 KGo – z przeznaczeniem pod tereny upraw rolnych i upraw wieloletnich bez prawa zabudowy - docelowo poszerzenie ul. [...]. Biorąc pod uwagę przeznaczenie planistyczne, a także cel wyceny, dokonano analizy rynku nieruchomości rolnych oraz rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Z kolei, biorąc pod uwagę fakt, że ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wartość nieruchomości określona została na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Ostatecznie cenę za 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości ustalono w kwocie 90,84 zł, stąd też wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 23 618,00 zł. Ponadto, oszacowano wartość składników budowlanych na łączną kwotę 16 853,00 zł, zaś wartość składników roślinnych na kwotę 1 190,00 zł. Łącznie wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 41 661,00 zł. Organ odwoławczy ocenił, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Z uwagi na fakt, że wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod teren rolny z planowaną inwestycją drogową oraz na fakt niższych cen nieruchomości rolnych w porównaniu do nieruchomości nabywanych na cele drogowe, biegły prawidłowo przyjął do porównań transakcje o przeznaczeniu drogowym, zgodnie z przepisem art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił, że odwołujący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, uznając jednocześnie za niezasadne zarzuty odwołania. Zdaniem organu, biegły prawidłowo określił przeznaczenie planistyczne nieruchomości, gdyż przedmiotowa nieruchomość leży na terenie oznaczonym symbolem 017 KGo z przeznaczeniem pod tereny upraw rolnych i upraw wieloletnich bez prawa zabudowy - docelowo poszerzenie ulicy [...]. Skoro zaś na obszarze przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego, to zarówno rzeczoznawca majątkowy, jak i organ administracji publicznej mieli obowiązek ustalić przeznaczenie planistyczne na jego podstawie. Nieistotne było natomiast, w kwestii ustalenia przeznaczenia planistycznego, że przedmiotowa nieruchomość użytkowana jest jako stacja paliw oraz że na jej obszarze obowiązuje także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa mającym wiodące znaczenie dla ustalenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Dopiero w jego braku możliwe jest ustalenie przeznaczenia na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bądź faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. W rezultacie, organ I instancji nie był uprawniony do określenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożone przez stronę dokumenty, dotyczące m. in. budowy oraz użytkowania stacji paliw nie stanowiły przeciwdowodu na odmienne przeznaczenie planistyczne przedmiotowej nieruchomości. Fakt wyłączenia nieruchomości z działalności rolniczej oraz pozwolenie na użytkowanie stacji benzynowej nie jest podstawą do określenia jej odmiennego przeznaczenia, w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, organ uznał, że brak było podstaw do powiększenia wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości, gdyż z akt sprawy wynika, że właściciele nieruchomości nie wydali jej inwestorowi w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżyli decyzję Ministra w części dotyczącej zaniżenia wartości działki przejętej pod drogę - rozbudowę ulicy [...] w Ł. - z istniejącej i działającej stacji paliw, wskazując na jej położenie i atrakcyjność. Przyjęta w decyzji wartość, w ocenie skarżących, całkowicie odbiega swoim poziomem od realiów cen rynkowych dotyczących działek pod stacjami paliw. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa w stopniu, który powodowałby konieczność wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Sąd wskazał przy tym, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474), przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i 5 ustawy do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stan nieruchomości, który uwzględniany jest w procesie ustalania odszkodowania, według definicji wynikającej z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obejmuje: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Niewątpliwie, w pojęciu stanu prawnego nieruchomości mieści się jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Przeznaczenie to ma istotny wpływ na wycenę wartości nieruchomości. W przyjętym w niniejszej sprawie, jako miarodajnym dowodzie, operacie szacunkowym z 18 lutego 2020 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił, że zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży zatwierdzonej uchwałą nr 24/XLIV/97 Rady Miejskiej Łomży z 28 maja 1997 r. działka będąca przedmiotem wyceny położona była na terenie oznaczonym symbolem 017 KGo z przeznaczeniem pod tereny upraw rolnych i upraw wieloletnich bez prawa zabudowy - docelowo poszerzenie ul. [...]. Ze sporządzonego w sprawie operatu wynika również, że z uwagi na to, że grunty przeznaczone na cele rolne uzyskują niższą wartość niż grunty nabywane pod drogi, biegły dokonał wyceny w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, powołując się na tzw. zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji organ uznał, że ustalenia poczynione przez biegłego, dotyczące przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, są prawidłowe i rzeczoznawca zasadnie do ustalenia wartości wywłaszczanej nieruchomości zastosował powyższe przepisy. Sąd nie podzielił stanowiska organu co do prawidłowości ustalenia przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości i prawidłowości zastosowania w tej sprawie zasady korzyści. Zdaniem Sądu I instancji, te błędy rzeczoznawcy, zaakceptowane przez organ ustalający stan faktyczny sprawy, nie miały jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Biegły dokonał wyceny wywłaszczonej działki w zakresie wartości gruntu w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami drogowymi i tak w tej sprawie należało postąpić, choć biegły i organ mylnie uznali, że jest to zastosowanie zasady korzyści w wycenie wartości rynkowej nieruchomości. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażona została tzw. zasada korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepis ten wyraża zasadę ogólną. Uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4, w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych, zawiera natomiast § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Sąd podzielił przy tym prezentowane w orzecznictwie stanowisko (wyrażone w szczególności przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2019 r., sygn. akt l OSK 5/18), zgodnie z którym w sytuacji gdy przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Sąd I instancji uznał, że biegły i organ nieprawidłowo zastosowali zasadę korzyści, która prowadzi jedynie do procentowego (nie więcej niż o 50%) zwiększenia wartości nieruchomości o dotychczasowym, innym niż drogowe przeznaczeniu, a nie na przyjęciu do określenia wartości wywłaszczanego gruntu pełnej wartości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Sąd wskazał, że materiał dowodowy w postaci tekstu uchwały Rady Miejskiej Łomży z 28 maja 1997 r., nr 242/XLIV/97, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży oraz jej załączników graficznych wskazuje, że przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości nie uległo zmianie w związku z wydaniem decyzji Wojewody Podlaskiego nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., dotyczącej realizacji inwestycji drogowej i powodującej skutek wywłaszczenia. W § 14 uchwały zawarto ustalenie o wyznaczeniu obszaru oznaczonego symbolem 017 KGo o powierzchni 0,22 ha i jego tymczasowym oraz docelowym przeznaczeniu. Plan miejscowy określa sposób zagospodarowania danego terenu na przyszłość, a więc ustalenie o docelowym przeznaczeniu obszaru oznaczonego symbolem 017 KGo i liniami rozgraniczającymi oznacza właściwe przeznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, pod poszerzenie ul. [...]. Ustalenie o przeznaczeniu tymczasowym oznacza tylko możliwość wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem. Nie mają więc, zdaniem Sądu I instancji, racji skarżący, że dla wywłaszczanej działki gruntu powinno zostać ustalone przeznaczenie zgodne z dotychczasowym sposobem korzystania z niej jako terenu związanego z prowadzeniem działalności usługowej (stacja paliw). Stosownie bowiem do treści art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami biegły ustalając przeznaczenie nieruchomości w pierwszej kolejności ma obowiązek wziąć pod uwagę jej przeznaczenie w planie miejscowym, a dopiero w przypadku braku planu miejscowego wziąć pod uwagę jej przeznaczenie wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero, gdy nie obowiązują także takie akty, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W tym przypadku obowiązuje jednak miejscowy plan zagospodarowania, który określił drogowe przeznaczenie dla przedmiotowej działki, a tylko z uwagi na okoliczność zrealizowania przez skarżącego zamierzenia inwestycyjnego niezgodnego ze wcześniejszym przeznaczeniem tego obszaru, dopuścił możliwość przejściowego wykorzystywania tego terenu według dotychczasowego sposobu. Przedmiotowa działka objęta jest obowiązującym planem miejscowym, który zanim wydano decyzję wywłaszczeniową ustalił jej drogowe przeznaczenie. Oznacza to, że dla określenia wartości rynkowej tej powierzchni gruntu zastosowanie powinien mieć § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, który to przepis, został uwzględniony przez biegłego i zastosowany przez organ. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, mimo niewłaściwej argumentacji, która doprowadziła do jego zastosowania, nie ma przesłanek do uznania, że ustalenie wartości rynkowej nieruchomości odbyło się na niewłaściwej podstawie prawnej. Stosownie do treści tego przepisu w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie biegły objął analizą ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na inwestycje drogowe, określając wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę 90,84 zł a nie jak twierdzili skarżący 69,29 zł. Biegły określił także wartość składników roślinnych tj. trawnika oraz nawierzchni asfaltowej i pylona reklamowego, których to wartości skarżący nie kwestionowali. Sąd wskazał nadto, że w ustawowej definicji nieruchomości podobnej wynikającej z art 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano przykładowe cechy nieruchomości porównywalnej z nieruchomością wycenianą i są nimi położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Cechy, które powinien brać pod uwagę biegły wskazują na sposób doboru najbardziej zbliżonych według takiej charakterystyki nieruchomości, nie zaś nieruchomości identycznych, a zadaniem rzeczoznawcy jest wskazanie różnic występujących między porównywanymi nieruchomościami i uwzględnienie ich przy określaniu wartości rynkowej. Opisane przez biegłego nieruchomości drogowe są nieruchomościami podobnymi ze względu na powyższe cechy. Sąd I instancji końcowo stwierdził, że na wartość rynkową nieruchomości przeznaczanej pod drogę istotny wpływ ma jej pierwotne przeznaczenie. Dlatego też, inna będzie wartość rynkowa działki przeznaczanej na drogę o pierwotnym przeznaczeniu mieszkaniowym czy usługowym od wartości takiej samej działki o pierwotnym przeznaczeniu rolnym. Wywłaszczona nieruchomość miała natomiast drogowe przeznaczenie już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2022 r. wniósł R.O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości, 2) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie prowadzące do wyceny zajętych nieruchomości według aktualnego sposobu ich użytkowania, bez uwzględnienia, że planowana inwestycja drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonych nieruchomości. W takim przypadku wartość nieruchomości powinna być określona także dla alternatywnego sposobu użytkowania, 3) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości, polegające na pominięciu m.in. takich kwestii jak szczegółowe położenie terenu, kształt działki, dojazdu do niej, 4) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 ust. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez sporządzenie nieprawidłowej tj. niepełnej analizy rynku nieruchomości polegającej na ograniczeniu się wyłącznie do obszaru województwa pomijając transakcje na terenach graniczących z Gminą Ł., gdzie dokonywane były wywłaszczenia nieruchomości pod budowę obwodnic G.,O. czy E. 5) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niewłaściwe zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które powiązane z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi błędów przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda, wskazują na przyjęcie nieprawidłowych danych, co w konsekwencji uniemożliwiało uzyskanie prawidłowego wyniku, 6) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nieprawidłowe określenie wartości wywłaszczonych nieruchomości, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę skarżącą błędów metodologicznych, 7) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), poprzez niekompletną analizę rynku dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu przeprowadzenia analizy rynku, tym samym, w ocenie skarżącego, analiza rynku dokonana na potrzeby sporządzonych operatów szacunkowych jest niekompletna i nie obejmuje szeregu transakcji, które miały miejsce na analizowanym obszarze, o których informacje uzyskała strona, a biegły rzeczoznawca uznał, że w ogóle takich transakcji nie było a błędy te w konsekwencji doprowadziły do ustalenia nieprawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości, 8) art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizowania inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez brak zastosowania i brak powiększenia odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości, w sytuacji gdy zawiadomienie o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skarżący otrzymał 18 sierpnia 2017 r. po czym wykonawca wszedł na teren i podjął roboty, a zatem spełnione zostały przesłanki z ww. przepisu prawa zaś skarżący podatek za rzeczoną nieruchomość płaci w wysokości jak za grunt w działalności gospodarczej nie zaś jak za grunt rolny; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. obniżającej należne skarżącemu odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalone w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez oparcie się przez organ na operatach szacunkowych, zawierających liczne błędy mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a który to w ocenie strony nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, o czym świadczyły również inne operaty szacunkowe znajdujące się w aktach niniejszej sprawy, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8, art. 9 w zw. z art 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonych operatach szacunkowych, o czym świadczyły również inne operaty szacunkowe znajdujące się w aktach niniejszej sprawy, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., poprzez przerzucenie na stronę ciężaru dowodowego, w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji, gdy to zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego. W związku z powyższym wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi, w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, że wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów są innymi naruszeniami, o których mowa w powoływanym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2083/10, LEX nr 1109739), a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, 2) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie w trybie art. 181 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych, ewentualnie z ostrożności procesowej wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 10 marca 2026 r. pełnomocnik skarżącego w nawiązaniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazała, że przy dokonywaniu wyceny nie wzięto pod uwagę faktycznego przeznaczenia nieruchomości, którym była stacja paliw, co znacznie zwiększa wartość nieruchomości w stosunku do przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu i symbolu 017 KGo. Obecny na tej rozprawie pełnomocnik Ministra wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługiwał na uwzględnienie zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym tzw. zasady korzyści. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że do wyceny powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na drogowe przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, określone zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie planu miejscowego. W związku z tym wskazać należy, że art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do metod i technik szacowania nieruchomości i zgodnie z tym przepisem: wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 2 i 3). Ponadto, w myśl art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jednocześnie, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Powołane przepisy, w szczególności art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszą się do zasady korzyści powodującej, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną lub przejętą z mocy przepisów prawa nieruchomość odbywa się w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczenia nieruchomości. Z kolei, art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym ma znaczenie dla wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Natomiast, jej wartość dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej powinno odbyć się po przeanalizowaniu wartości nieruchomości ustalonej z uwzględnieniem aktualnego sposobu użytkowania (takiego jaki miał miejsce w dniu wydania decyzji ZRID), jak i przeznaczenia tej nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Dopiero ustalenie tych wartości daje możliwość ich porównania i ustalenia wysokości odszkodowania przy zastosowaniu ust. 3 albo ust. 4 art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie wartości odszkodowania wyłącznie w oparciu o jedną metodę wyliczenia wartości nieruchomości, tj. przeznaczenia w planie miejscowym - tak jak stwierdził Sąd I instancji - powoduje, że ustalone w rozpoznawanej sprawie odszkodowanie zostało wyliczone z potencjalnym naruszeniem zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, ustalenie wartości nieruchomości zgodnie ze sposobem jej użytkowania bezpośrednio poprzedzającym wywłaszczenie polega na wycenie zgodnie z aktualnym, rzeczywistym wykorzystaniem, a nie sposobem korzystania wynikającym z dokumentów planistycznych. W sytuacji takiej dochodziłoby bowiem do stanu zgodności celu wywłaszczenia i sposobu użytkowania nieruchomości wynikającego z dokumentacji planistycznej co powodowałoby, że tak określana wartość nieruchomości do celów ustalenia odszkodowania wymykałaby się zasadzie korzyści. W konsekwencji takiego podejścia instytucję wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami należałoby uznać za zbędną, a przepisy te pominąć, co nie da się pogodzić z podstawowymi zasadami wykładni przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jak i orzekające w sprawie organy w wydanych w sprawie decyzjach, błędnie przyjęły, że w świetle treści art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie aktualnego sposobu wykorzystania terenu, tj. w dniu wydania decyzji ZRID, następuje na podstawie przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a nie aktualnego rzeczywistego stanu użytkowania terenu. Takie stanowisko w zakresie wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego nie jest bowiem prawidłowe i nie zasługuje na aprobatę. Należy mieć bowiem na uwadze, że pojęcie aktualny sposób użytkowania, o którym mowa art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być utożsamiane z przeznaczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te dotyczą bowiem różnych kwestii. W art. 134 uregulowana została bowiem zasada korzyści, która musi być rozważona w każdym przypadku orzekania o ustaleniu odszkodowania. Przepis art. 154 odnosi się natomiast do sposobu wyceny nieruchomości, podobnie jak i wskazany przez Sąd I instancji § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W sprawie niniejszej bezsporne jest zaś, że zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży zatwierdzonej uchwałą nr 24/XLIV/97 Rady Miejskiej Łomży z 28 maja 1997 r. działka będąca przedmiotem wyceny położona była na terenie oznaczonym symbolem 017 KGo z przeznaczeniem pod tereny upraw rolnych i upraw wieloletnich bez prawa zabudowy - docelowo poszerzenie ul. [...]. Jak prawidłowo przy tym stwierdził Sąd I instancji, w § 14 uchwały zawarto ustalenia o wyznaczeniu obszaru oznaczonego symbolem 017 KGo o powierzchni 0,22 ha i jego tymczasowym oraz docelowym przeznaczeniu pod poszerzenie ul. [...]. Ustalenie o przeznaczeniu tymczasowym oznacza tylko możliwość wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem a tym w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczenie drogowe. Nie oznacza to, jednakże, wbrew stwierdzeniu Sądu, że dla wyceny wywłaszczanej działki gruntu nie ma znaczenia dotychczasowy sposób korzystania z niej jako terenu związanego z prowadzeniem działalności usługowej (stacja paliw). Zagadnienie dotyczące sposobu wyceny nieruchomości wydzielonej pod drogę nie było jednolicie postrzegane i w orzecznictwie prezentowane były odmienne poglądy w tym zakresie. Część orzecznictwa skłaniała się bowiem do stanowiska zaprezentowanego zarówno przez Sąd I instancji jak i przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, co potwierdzają przywołane w zakażonym wyroku orzeczenia. Jednocześnie, prezentowane było odmienne stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, co z kolei wynika z przywołanych w skardze kasacyjnej orzeczeń. Z uwagi na rozbieżność poglądów, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 25 lipca 2025 r. w sprawie I OPS 1/24 uchwałę, w której stwierdzono, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o konieczności przyjęcia, jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia. Wymiaru odszkodowania nie można ograniczać w sposób arbitralny, bez wyraźnego unormowania, którego nie sposób poszukiwać także w przepisie art. 134 ust. 4 Przepis ten nie pozostawia swobody wyboru w zakresie podstawy określenia wartości nieruchomości, wyraźnie stanowiąc, że określenie tej wartości musi być oparte na korzystniejszym dla wywłaszczanego przeznaczeniu nieruchomości dającym wyższą jej wartość i w wyniku tego zwiększającym odszkodowanie. Odmienna interpretacja godziłaby w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłącznie ustawowego ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że uchwała odnosi się do sytuacji, w której drogowy cel przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zwiększa jej wartość. Odrębną kwestią, pozostającą poza wnioskiem o podjęcie niniejszej uchwały, jest natomiast okoliczność, gdy drogowy cel wywłaszczenia nieruchomości nie zwiększa jej wartości albo gdy na rynku obrotu nieruchomościami nie ma nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W takim, jednakże przypadku dotychczasowa praktyka orzecznicza odwołuje się do stosowania art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. W konsekwencji stwierdzić zatem należy, że aby określić wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej należy kolejno: 1) określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem); 2) określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego); 3) dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości; 4) większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości, będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Z powyższych względów jako zasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji nie miały znaczenia dla rozpoznania skargi kasacyjnej pozostałe zarzuty dotyczące niewłaściwej wyceny nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - w zakresie dotyczącym wyjaśnienia tejże sprawy. W konsekwencji stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, uznać bowiem należy, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności, jako że nie rozważono w sposób prawidłowy kwestii związanych z wynikającą z treści art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą korzyści. Wyjaśnienia wymaga również kwestia dotycząca spełnienia w sprawie przesłanek z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i możliwości powiększenia odszkodowania o kwotę 5%, co do której nie wypowiedział się Sąd I instancji. Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni wskazania i ocenę prawną wyrażone w niniejszym wyroku, stosownie do art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia zarówno skargi kasacyjnej, jak i skargi, zostało podjęte rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego za obie instancje na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.