I OSK 577/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 409/23 w sprawie ze skargi M. G. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 grudnia 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-94/2022/KK w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r. I SA/Wa 409/23, oddalił skargę M.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 grudnia 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-94/2022/KK w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.B. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097; dalej: ustawa z 2005 r.) poprzez ich błędną wykładnię, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że pod pojęciem "nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" należy rozumieć jedynie nieruchomości, które w chwili rozpoczęcia wojny w 1939 r. leżały na terytorium II Rzeczpospolitej Polskiej, gdy tymczasem z przywołanych przepisów ustawy nie wynika tak wąski zakres rozumienia tego pojęcia. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 30 września 2022 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzekła się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, że "Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyroki NSA z: 5 października 2010 r. I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r. II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r. I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone" (wyrok NSA z 21.11.2025 r. I OSK 1671/25, LEX nr 3945224). "Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.)" (wyrok NSA z 8.12.2010 r. I GSK 619/09, LEX nr 744831). Tymczasem w tej sprawie zarówno art. 1 jak i art. 2 ustawy z 2005 r., wskazane w zarzucie skargi kasacyjnej, składają się z kilku jednostek redakcyjnych (art. 1 z ustępów i punktów, art. 2 z punktów i liter), a skarga kasacyjna nie precyzuje, o które jednostki redakcyjne chodzi. Już sam ten fakt wyklucza skuteczność zarzutu. W tej sytuacji już tylko ogólnie zauważyć należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył pojęcie "nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej", w zgodzie z powszechnym i jednolitym stanowiskiem orzecznictwa, a wyroki (w sprawach I OSK 1087/07 i I OSK 303/13), do których odwołuje się skarga kasacyjna jej w uzasadnieniu, należy uznać za odosobnione i poglądów tam wyrażonych Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela. Zwrócić należy uwagę, że wniosek L.B. z 10 grudnia 1990 r. o zarejestrowanie jej "jako ubiegającej się o odszkodowanie" m.in. za mienie pozostawione przez M.C. i L.C. w D., dotyczył miejscowości, która po I rozbiorze Rzeczypospolitej w 1772 r. została przyłączona do Rosji, natomiast w 1920 r. weszła w skład Republiki Łotewskiej i 1 września 1939 r. nie była częścią Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r., określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich". Powyższe zasady realizacji prawa do rekompensaty mają również zastosowanie do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2). Osobną kategorię stanowią także osoby, o których mowa w ust. 1a. Przepisy art. 2 ustawy z 2005 r. określają natomiast przesłanki, jakie podmiot określony w art. 1 musi spełniać, aby otrzymać prawo do rekompensaty. W związku z powyższym zarówno wypędzenie, jak i opuszczenie (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 2005 r.) ma mieć związek z wojną rozpoczętą w 1939 r., a więc i terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z którego nastąpiło wypędzenie, lub które zostało opuszczone, odnosić się musi do granic z 1939 r. W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z 9 lutego 2011 r. I OSK 509/10, zgodnie z którym ustawa z 2005 r. wyraźnie akcentuje wymóg zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. przez osobę ubiegająca się o przyznanie rekompensaty na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 2 musi być zaś wykładany w kontekście art. 1, w którym ustawodawca wiąże pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa Polskiego z faktem wypędzenia właściciela tej nieruchomości z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub opuszczenia przez niego byłego terytorium Polski w związku z wojną. W przypisanym tą ustawą sensie nie sposób zatem mówić o "znajdowaniu się" jakiejś nieruchomości poza obecnym obszarem Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, gdy ta nieruchomość przed wybuchem II wojny światowej nie wchodziła w skład terytorium ówczesnego państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podkreślił, że ustawodawca nie zakładał, aby można było w trybie ustawy z 2005 r. dochodzić prawa do rekompensaty w sytuacji, gdy pozostawiona poza obecnymi granicami Państwa Polskiego nieruchomość nie znajdowała się w 1939 r. na jego terytorium. Ponadto, popierając argumentację prezentowaną także w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. wyroki WSA: z 15 marca 2010 r. I SA/Wa 1814/09; z 31 maja 2012 r. I SA/Wa 338/12; z 20 marca 2014 r. I SA/Wa 1502/13) podkreślić należy, że Państwo Polskie we wszystkich wcześniejszych aktach prawnych również zobowiązywało się tylko do zaliczania wartości mienia pozostawionego na terenach, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, ale które należały do września 1939 r. do Polski. Wynikało to zarówno z art. 9 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 71, poz. 389), jak i z art. 14 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe (Dz. U. nr 49, poz. 326) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). We wszystkich tych przepisach mówiło się wyraźnie o zaliczaniu wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa" (por. uchwała SN z dnia 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91, OSNC 1992/4/61). To samo wynikało także z art. 81 ust. 1 (art. 88 ust. 1) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), z art. 212 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz z poprzedniej "ustawy zabużańskiej" z 12 grudnia 2003 r. W powołanej wyżej uchwale III CZP 99/91 wydanej na gruncie art. 88 ust. 1 (wcześniej art. 81 ust. 1) ustawy z 1985 r. Sąd Najwyższy wyprowadził tezę, że "repatriantom, którzy przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwali na terenie Litwy, a nie Polski, i którzy pozostawili tam mienie nieruchome, nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 81 ust. 1 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Sąd Najwyższy zauważył, że skoro w ustawie mówi się jednoznacznie o osobach, "które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa", to za logicznie uzasadniony można uznać jedynie wniosek, że uprawnienia wynikające z tej ustawy (konkretnie z art. 81 ust. 1) dotyczą tylko osób, które posiadały i pozostawiły mienie nieruchome na obszarze, który przed rozpoczęciem II wojny światowej należał do Rzeczypospolitej Polskiej. Przy odmiennym założeniu zawarty w art. 81 ust. 1 zwrot "na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa" byłby wręcz niezrozumiały. Potwierdzenie takiego stanowiska można odnaleźć również w doktrynie. "Osoby repatriowane lub przesiedlone (nawet jeśli są to obywatele polscy) z terenów nie będących przed wojną obszarem RP, które pozostawiły tam swoje mienie – nie mają szans w swych staraniach o odszkodowanie za pozostawiony majątek. (...) Mienie zabużańskie, to majątki pozostałe na terenach obecnej Białorusi, Ukrainy i tzw. Litwy Wileńskiej. Natomiast pojęcie to nie obejmuje majątków pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład przedwojennego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej: np. Litwy Kowieńskiej, Łotwy, Estonii, Rumunii, Czechosłowacji, Węgier" (J. Majorowicz i A. Poczobutt (w) "Roszczenia rewindykacyjne i odszkodowawcze w związku z utratą własności nieruchomości jako przedmiot działalności Rzecznika Praw Obywatelskich – Poradnik RPO Utracone Majątki Zwrot i Odszkodowania", Warszawa 1992, str. 33; por. także H. Knysiak-Molczyk, T. Kiełkowski - "Postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie", Przegląd Prawa Publicznego 2007/12/38, Magda Krzyżanowska-Mierzewska - "Sprawy Mienia zabużańskiego przed ETPCz", Europejski Przegląd Sądowy, grudzień 2008 r.). Takie same wnioski wypływają z określenia kategorii zabużan, jako podmiotów uprawnionych do ekwiwalentu, w opracowaniu dokonanym przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości (zob. Kamil Zaradkiewicz (w) "Mienie zabużańskie" jako otwarta kwestia majątkowa w prawie polskim, Warszawa 2002, str. 20-21). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie uważa, że nie ma uzasadnionych powodów do tego, aby art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 2005 r. w zakresie mienia, za pozostawienie którego przysługuje rekompensata, rozumieć inaczej, niż wynika to z uchwały SN z 17 października 1991 r. III CZP 99/91 oraz z poglądów doktryny przywołanych wyżej. Hipoteza normy uprawniającej do rekompensaty (wcześniej ekwiwalentu) zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. – "z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (...) w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r." - nie różni się w żaden sposób od tych hipotez zawartych w poprzednich normach, jakie uprawniały do ekwiwalentu za "mienie zabużańskie" pod rządami wcześniejszych przepisów. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, taki pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie, na co przytoczył szereg wyroków NSA: z 19 kwietnia 2012 r. I OSK 533/11 (LEX nr 1218881); z 20 maja 2014 r. I OSK 2616/12 (LEX nr 1478758); z 17 listopada 2015 r. I OSK 467/14 (LEX nr 2094060); z 27 września 2016 r. I OSK 2948/14 (LEX nr 2167315). Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.