I OSK 578/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 321/16 w sprawie ze skargi małoletniej N. S. reprezentowanej przez K. M. przedstawiciela ustawowego na uchwałę [...] Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 321/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Uchwała Nr 3110/2015 Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 3 listopada 2015 r., w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy została wydana z naruszeniem prawa. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy ww. Uchwałą, "Uchwała", powołując § 16 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 22 ust. 5 i § 24 ust. 1 Uchwały Nr L VIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), "Uchwała Rady Miasta", nie wyraził zgody na zakwalifikowanie małoletniej N. S., reprezentowanej przez K. M. – przedstawiciela ustawowego – do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu innego lokalu na czas nieoznaczony. Przedstawicielka ustawowa małoletniej wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i zmianę Uchwały z dnia 3 listopada 2015 r., a wobec odmowy Zarządu Dzielnicy wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż podstawę odmowy umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do wynajmu lokalu stanowiła okoliczność, iż małoletnia N. S. wraz z matką K. M. nie zamieszkują w lokalu socjalnym nr [...] przy ul. O. [...] w Warszawie, który został przydzielony na czas oznaczony od 7 marca 2014 r. do 25 lutego 2015 r. (umowa najmu z 7 marca 2014 r.), co wynika z przeprowadzonych wizji lokalnych i wyjaśnień sąsiadów z lokalu nr [...]. Okoliczności tej nie przyznała matka małoletniej K. M., która przesłuchana w charakterze strony w dniu 12 października 2015 r. oświadczyła, że zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, a w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa na tę okoliczność powołała oświadczenia z 8 października 2015 r., lokatorów lokali nr [...] i [...] z ich podpisami. Pomimo, że dowód ten został przedstawiony organowi wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Dzielnicy uznał, że nie zaistniały żadne nowe okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia i nie znalazł podstaw do zmiany decyzji. W stanie sprawy nie można przyjąć, że stanowisko organu jest wynikiem wnikliwej analizy przesłanek określonych w § 22 ust. 5 Uchwały Rady Miasta, wobec czego ustalenie, że N. S. z matką nie zamieszkuje w lokalu nr [...] nosi cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że została naruszona zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Organ pominął i nie rozważył szeregu okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji małoletniej skarżącej, istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, takich jak wskazany w skardze brak akceptacji ze strony małoletniej N. S. wynajmowanego lokalu socjalnego, zaburzenia zachowania, stwarzanie problemów wychowawczych, obecnego zamieszkiwania w domu babki z tego powodu. To było przyczyną, iż matka wystąpiła o przyznanie lokalu znajdującego się w pobliżu poprzedniego miejsca zamieszkiwania dziecka oraz Szkoły Podstawowej przy ul. J., do której małoletnia uczęszcza. Niewyjaśnienie okoliczności istotnych było przyczyną uchybień w sprawie co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jednakże w świetle art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), wobec upływu jednego roku od jej podjęcia należało uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o orzeczenie reformatoryjne i oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 22 ust. 5 w zw. z ust. 2 tego przepisu Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) i błędne uznanie, że organ nie przeprowadził wnikliwej analizy przesłanek określonych w tym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego odnośnie niezamieszkiwania N. S. w lokalu nr [...] noszącego cechy dowolności i że w ten sposób została naruszona zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nadto niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, iż organ pominął i nie rozważył szeregu okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji małoletniej skarżącej, istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, tym samym, że zastosowany przepis § 22 ust. 5 w zw. z ust. 2 nie stanowił podstawy do podjęcia przez organ uchwały o niewyrażeniu zgody na zakwalifikowanie małoletniej N. S. do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu innego lokalu na czas nieoznaczony. Prezydent zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż K. M. jako przedstawiciel ustawowy małoletniej N. S. po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej nie złożyła odpowiedzi na nią. § 22 Uchwały Rady Miasta wskazuje, że wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu powinny być składane wraz z odpowiednimi oświadczeniami i dokumentami w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy (ust. 1), zaś przy ich rozpatrywaniu należy poddać je wnikliwej analizie (ust. 2): 1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu i wywiązywanie się umowy najmu, 2) zamieszkiwanie wnioskodawcy za zgodą właściciela, 3) posiadanie przez niego innego tytułu prawnego do lokalu, 4) rozporządzenie przez wnioskodawcę jakimkolwiek posiadanym tytułem do lokalu w przeciągu ostatnich pięciu lat, 5) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania dla osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31 uchwały. Zgodnie z ust. 5 § 22 odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, jak również informacje uzyskane w toku analizy mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. W niniejszej sprawie K. M. wystąpiła o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony wraz z zamianą dotychczas zajmowanego lokalu na dwa pokoje komunalne, a nie wyrażając zgody na ten wniosek z powołaniem na § 22 ust. 5 Uchwały Rady Miasta – niezamieszkiwanie w lokalu socjalnym, który miał służyć zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych małoletniej, poświadczenie nieprawdy i brak możliwości oceny faktycznych warunków zamieszkiwania, Zarząd Dzielnicy nie omówił dokładnie przyczyn negatywnego rozstrzygnięcia wniosku i nie powołał się na dowody, na których się oparł. Wprawdzie w zaskarżonej Uchwale Zarząd Dzielnicy Wola nie powołał się na § 22 ust. 2 Uchwały Rady Miasta, jednakże przepis ten odnosi się do każdego rozpatrywanego wniosku osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, o których mowa w § 22 ust. 1 tej Uchwały. Ust. 2 § 22 jednoznacznie natomiast wskazuje, jakie kwestie organ musi każdorazowo poddać wnikliwej analizie przy rozpatrywaniu wniosków, co odnosi się również do sytuacji opisanych w ust. 5 § 22, zatem okoliczności, w których organ może odmówić kwalifikacji wniosku. Natomiast rozstrzygnięcie bez przeprowadzenia takiej wnikliwej oceny okoliczności sprawy mogło mieć cechy dowolności i arbitralności. W sytuacji, w której wnioskodawca złożył kompletny wniosek, powinien być on wnikliwie rozpatrzony i dopiero wówczas, gdy rezultatem tej analizy okaże się, iż wystąpiły przesłanki wskazane w § 22 ust. 5 Uchwały Rady Miasta można sprawę rozpatrzyć negatywnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie wskazał, że rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy Wola, w świetle złożonego przez K. M. wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz z oświadczeniami sąsiadów o jej przebywaniu z córką w przedmiotowym lokalu, nie jest rezultatem wnikliwej analizy. Wynika to z faktu, iż organ w istocie nie odniósł się do pisma K. M., wskazując jedynie, że zaskarżona Uchwała podjęta została bez naruszenia prawa, a w żaden sposób nie omówiono oświadczeń sąsiadów, nie weryfikowano ich zgodności z rzeczywistością, nie wzywano K. M. do wyjaśnienia użytego w oświadczeniu słowa "przebywa". Te okoliczności powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ. W świetle wyżej omówionego § 22 Uchwały Rady Miasta obowiązkiem organu było bezsprzeczne ustalenie, że skarżąca faktycznie nie mieszka w wyznaczonym dla niej lokalu. Natomiast organ w sposób arbitralny ustalił okoliczność negatywną dla wnioskodawczyni i nie dał jej żadnej szansy na przedstawienie dowodów przeciwnych. Nawet po załączeniu dowodów w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa organ ich w żaden sposób nie przeanalizował, co więcej nawet się do nich nie odniósł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym swoiste obalanie za pomocą semantyki dowodów przedłożonych w postępowaniu administracyjnym, których organ nawet nie ocenił. Organ podniósł w skardze kasacyjnej, iż użyte przez skarżącą w oświadczeniu słowo "przebywa" oznacza, że małoletnia N. S. wraz z matką nie zamieszkiwały na pobyt stały w przedmiotowym lokalu. To właśnie organ powinien wyjaśnić po wezwaniu go do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu w skardze kasacyjnej podniesione zostały argumenty, iż Sąd I instancji sam sobie zaprzecza w twierdzeniach. Jednak zarzuty te nie są zasadne. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu przytoczył jedynie twierdzenia K. M., nie oceniając ich, bowiem okoliczności przez nią podniesione (zaburzenia zachowania, problemy wychowawcze, zamieszkiwanie u babci) podlegać powinny właśnie wyjaśnieniu przez organ, czego jednak ten nie uczynił i to zaniechanie słusznie zarzucił Sąd. W sprawie uznać należy, iż Wojewódzki Sąd stwierdził, że Uchwała Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy została podjęta z naruszeniem prawa, bowiem odmowę zakwalifikowania małoletniej N. S. do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu innego lokalu na czas nieoznaczony organ orzekł bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, mimo obligu wynikającego z § 22 ust. 5 w zw. z ust. 2 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369).