I OSK 58/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia J. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3351/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia J. z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 października 2017 r. nr KOA/4588/Ro/16 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 14 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3351/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia J. z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 października 2017 r. nr KOA/4588/Ro/16 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 12 października 2016 r. Stowarzyszenie J. z siedzibą w J. (dalej Stowarzyszenie) zwróciło się do Starosty Legionowskiego (dalej Starosta) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie Powiatu Legionowskiego (na terenie gmin: Serock, Jabłonna i Legionowo), w tym w postępowaniu dotyczącym zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w sprawie tych planów. Zdaniem Stowarzyszenia, za jego udziałem w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia uproszczonych planów urządzenia lasów przemawiają cele statutowe Stowarzyszenia i interes społeczny. Postanowieniem z 13 grudnia 2016 r. nr ZŚ.3037.14.2016, sprostowanym postanowieniem z 22 grudnia 2016 r. nr ZŚ.3037.14.2016 (dalej postanowienie z 13 grudnia 2016 r.), Starosta Legionowski nie dopuścił Stowarzyszenia J. do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym sporządzania Uproszczonych Planów Urządzenia Lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie gmin: Jabłonna, Legionowo, Serock, w tym możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w planach. W uzasadnieniu postanowienia podano w szczególności, że poza subiektywnym odczuciem autora wniosku brak jest konkretnych argumentów przemawiających za zasadnością tego wniosku. W przedmiotowym wniosku Stowarzyszenie J. nie przedstawiło żadnych argumentów czy dowodów na okoliczność, że spełnia przesłanki, które mogłyby być przez organ rozważone pod względem przyznania stowarzyszeniu statusu strony postępowania na podstawie art. 31 kpa. Starosta zauważył, że w procedurze zatwierdzania uproszczonych planów urządzenia lasów nie przewidziano możliwości zgłaszania uwag przez inne podmioty niż właściciele lasów objętych tym planem. Zażalenie na postanowienie Starosty Legionowskiego wniosło Stowarzyszenie J. Postanowieniem z 16 października 2017 r. nr KOA/4588/Ro/16 (dalej postanowienie z 16 października 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium), na postawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej kpa bądź Kodeks), uchyliło postanowienie Starosty Legionowskiego z 13 grudnia 2016 r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że sprawa dotycząca uproszczonych planów urządzenia lasu regulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r. poz. 788 ze zm.; dalej uol lub ustawa o lasach). "Starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu." (art. 22 ust. 2 uol). Art. 22 ust. 2 uol mówi o zatwierdzeniu uproszczonego planu urządzenia lasu, a nie o wydaniu decyzji administracyjnej zatwierdzającej uproszczony plan urządzenia lasu. Skoro ustawodawca nie wskazał wprost, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu następuje w drodze decyzji administracyjnej (tak jak uczynił to np. w art. 21 ust. 5, art. 23 ust. 4, art. 24 uol), oznacza to, że w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest wydawana decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zatwierdzenie to spełnia jedno z podstawowych kryteriów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, tj. dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem nadanie przez zatwierdzenie mocy obowiązywania zapisom uproszczonego planu urządzenia lasu przesądza o prawach i obowiązkach właścicieli lasów położonych na terenie objętym tym planem, determinując tym samym uprawnienia w sferze wykonywania prawa własności. Skoro do zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie można w oparciu o przepisy tego kodeksu orzekać o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W skardze Stowarzyszenie J. zarzuciło postanowieniu 16 października 2017 r. naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 31 § 2 kpa przez niezastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji bezzasadne niedopuszczenie skarżącego na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie gmin: Jabłonna, Legionowo i Serock, w tym możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń do tych planów; 2. art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez bezzasadne umorzenie w całości postępowania w pierwszej instancji i bezzasadne przyjęcie, że w sprawie nie można orzekać o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu i w konsekwencji bezzasadne niedopuszczenie skarżącego na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie gmin: Jabłonna, Legionowo i Serock, w tym możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń do tych planów; 3. art. 7 i 77 § 1 kpa przez ich niezastosowanie i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego; II. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o lasach przez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji bezzasadne niedopuszczenie skarżącego na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie gmin: Jabłonna, Legionowo i Serock, w tym możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń do tych planów; 2. art. 6 i art. 9 ust. 2, i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 78 poz. 706, dalej Konwencja z Aarhus) i art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE L 26/1 z 28 stycznia 2012 r.; dalej Dyrektywa ocenowa) przez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji bezzasadne niedopuszczenie skarżącego na prawach strony do udziału w postępowaniu dotyczącym sporządzania Uproszczonych Planów Urządzenia Lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie gmin: Jabłonna, Legionowo i Serock, w tym możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń do tych planów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 3351/17 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że kognicja sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu obejmuje zaskarżone postanowienie Kolegium (i poprzedzające je postanowienie Starosty - art. 135 ppsa). Postanowienie Kolegium rozstrzyga kwestię procesową dotyczącą możliwości orzekania na podstawie art. 31 kpa o udziale organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Kolegium nie orzekało o zgodności z prawem kwestionowanych przez Stowarzyszenie uproszczonych planów urządzenia lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie Powiatu Legionowskiego (na terenie gmin: Serock, Jabłonna i Legionowo). Ocena podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymagała przede wszystkim ustalenia, czy przepisy Kodeksu mogły mieć w ogóle zastosowanie w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Tylko bowiem w razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na to pytanie możliwa była ocena zasadności odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy, najpierw należało przesądzić, czy art. 31 kpa mógł być w ogóle zastosowany przez starostę. Kolegium trafnie zauważyło, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Akt ten nie mieści w żadnej z kategorii spraw, o których mowa w art. 1 kpa. Forma decyzji nie wynika z żadnego z przepisów ustawy o lasach. Starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu (art. 22 ust. 2 uol). Tam, gdzie ustawodawca na gruncie ustawy o lasach przewiduje wydanie decyzji administracyjnej, czyni to w sposób wyraźny (np. art. 13 ust. 3, art. 16 [ust. 1, 1a], art. 19 ust. 3 uol), przy czym przypadek taki przewidziano również w odniesieniu do określonego etapu w ramach procedury zatwierdzania uproszczonego planu zagospodarowania lasu (art. 21 ust. 5 dotyczący rozpoznania zastrzeżeń i wniosków do planu złożonych przez zainteresowanych właścicieli lasów). Sąd I instancji podzielił ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zatwierdzanie uproszczonych planów dokonywane przez starostę należy kwalifikować, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jako inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej (np. wyrok NSA z: 2.2.2007 r. II OSK 1883/06;12.3. 2014 r. II OSK 2477/12; 1.3.2018 r. II OSK 1979/17; wyrok WSA w Warszawie z 3.3.2010 r. IV SA/Wa 1298/09; postanowienie WSA w Warszawie z 24.6.2009 r. IV SA/Wa 1890/08; wyrok WSA w Poznaniu z 16.4.2014 r. II SA/Po 1301/13, cbosa; J. Bieluk, K. Leśkiewicz, Ustawa o lasach. Komentarz, C.H.Beck 2017, t. [1] do art. 22). Do procedury wydawania aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują w ogóle zastosowania (art. 1 i 2 kpa). Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do orzekania przez starostę o zasadności wniosku Stowarzyszenia na podstawie art. 31 kpa. Trafnie dostrzeżono to uchybienie Starosty w zaskarżonym postanowieniu. W takim przypadku uzasadnione było uchylenie postanowienia Starosty i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa). Sąd I instancji za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jeżeli chodzi o postanowienia Konwencji z Aarhus, to nie mają one charakteru samowykonalnego. Innymi słowy, jest to umowa międzynarodowa, która nie może być bezpośrednią podstawą dochodzenia określonych uprawnień przez jednostkę (np. wyrok NSA z 24.4.2018 r. II OSK 2743/17, cbosa i cyt. tam liczne orzeczenia NSA). Kolegium nie mogło naruszyć art. 6 oraz art. 9 ust. 2 i 3 tej Konwencji, bo przepisy te skierowane są do ustawodawcy krajowego, a nie do organów administracji publicznej lub jednostek. Bezzasadne były zarzuty naruszenia art. 11 Dyrektywy ocenowej. Dyrektywa ta dotyczy "przedsięwzięć" (w rozumieniu przyjętym w art. 1 ust. 2 lit. a Dyrektywy), czyli wykonania prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów oraz inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych. Tymczasem, uproszczony plan urządzenia lasu jest aktem o charakterze planistycznym. Procedurę oceny skutków dla środowiska, jeżeli chodzi o akty planistyczne, reguluje na poziomie unijnym dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42 z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U.UE.L.2001.197.30, dalej Dyrektywa z 2001 r.). W krajowym porządku prawnym wykonanie przewidzianego w art. 6 Dyrektywy z 2001 r. obowiązku umożliwienia konsultacji w sprawie programu zrealizowano w dziale VI ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405, dalej ustawa ocenowa). Uproszony plan urządzenia lasu jest dokumentem, o którym mowa w art. 46 pkt 2 ustawy ocenowej. Udział społeczeństwa w opracowaniu takiego planu gwarantowany jest w związku z opracowaniem prognozy oddziaływania na środowisko i/lub strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (zwłaszcza art. 54 i 55 ustawy ocenowej). Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 21 ust. 4 i 5 uol. Z treści art. 21 ust. 5 uol jednoznacznie wynika, że zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu mogą składać wyłącznie zainteresowani właściciele lasów. Dopiero złożenie takich zastrzeżeń i wniosków przez właściciela nieruchomości objętej projektem planu uruchamia jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które winno zakończyć się decyzją administracyjną. W tym postępowaniu jurysdykcyjnym nie można już wykluczyć, na ogólnych zasadach, udziału organizacji społecznej na prawach strony (art. 31 w zw. z art. 1 kpa). Wniosek Stowarzyszenia z 12 października 2016 r. nie dotyczył jednak konkretnego toczącego się postępowania jurysdykcyjnego wszczętego na skutek zgłoszenia zastrzeżeń i wniosków przez właściciela nieruchomości, ale w zamiarze Stowarzyszenia miał w istocie zastąpić te zastrzeżenia i wnioski. Wniosek ten miał przy tym charakter generalny. Dotyczył dopuszczenia do udziału "w sprawie dotyczącej sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie Powiatu Legionowskiego (na terenie gmin: Serock, Jabłonna i Legionowo), w tym w postępowaniu dotyczącym zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w sprawie tych planów". Sąd I instancji skonstatował, że ustawa o lasach nie przewiduje tego rodzaju wniosku w procedurze zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie J. z siedzibą w J., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 3351/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny: art. 31 § 1 pkt 1 i 2, § 2, 3 i 4 kpa przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie brak było podstaw do orzekania przez Starostę o zasadności wniosku Stowarzyszenia na podstawie art. 31 kpa; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpc przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie należało umorzyć postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość; II. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z "2018 r. poz. 2129") przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny prawa materialnego i wadliwe przyjęcie, że zatwierdzenie uproszczonych planów lasów przez starostę nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz należy je kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa jako inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej; 2. art. 21 ust. 5 uol przez błędne zaprzeczenie związku między stanem faktycznym sprawy a normą prawną 21 ust. 5 uol i błędne przyjęcie, że wniosek stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych położonych na terenie Powiatu Legionowskiego (na terenie gmin: Serock, Jabłonna i Legionowo), w tym postępowaniu dotyczącym zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w sprawie tych planów - nie miał zastosowania w postępowaniu dotyczącym zgłaszania wniosków i zastrzeżeń na podstawie art. 21 ust. 5 uol. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych. Zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 i art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z "2018 r. poz. 2129") został postawiony niestarannie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Autor skargi kasacyjnej jako wzorce kontroli wskazał art. 22 ust. 2 i art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z "2018 r. poz. 2129" - który to tekst jednolity wszedł w życie 13 listopada 2018 r. - uwaga NSA), gdy tymczasem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ustawa o lasach obowiązywała w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 788, zm. poz. 624. Mimo tej niestaranności, zarzuty te nadawały się do rozpoznania. Zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), z uwagi na ich charakter, wymagały wspólnego rozpoznania. Starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu (art. 22 ust. 2 uol). Trafnie Sąd I instancji przyjął, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Akt ten nie mieści w żadnej z kategorii spraw, o których stanowi art. 1 kpa. Forma decyzji nie wynika z żadnego z przepisów ustawy o lasach. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela tę konstatację i przyjmuje ją za własną. Jest ona zgodna z orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym zatwierdzenie planu urządzenia lasu ma charakter publicznoprawny, bo następuje w sprawie z zakresu administracji publicznej i jest władczym aktem organu administracji publicznej (wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16.4.2014 r. II SA/Po 1301/13, Legalis 1104041). Zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu nie ma formy decyzji administracyjnej (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 14.6.2012 r. IV SA/Wa 495/12, Legalis 829264; 27.5.2011 r. IV SA/Wa 354/11, Legalis 343058). Pogląd ten aprobuje doktryna. Brak określenia w ustawie formy, w jakiej dokonywane jest zatwierdzenie planu, nie pozwala domniemywać, że chodzi o decyzję administracyjną. W przypadkach, w których czynności dotyczące nadzoru (reglamentacji) gospodarki leśnej przez organ władzy publicznej mają przybierać formę decyzji administracyjnej, wynika to wprost z ustawy o lasach (J. Bieluk, K. Leśkiewicz - op. cit., s. 104-106, t. 1 do art. 22). Taki wniosek wypływa także po przeprowadzeniu wykładni historycznej, ponieważ przepisem art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o lasach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 54 poz. 349) zmieniono brzmienie art. 22 ust. 2 uol, w ten sposób, że wskazano zarządzenie jako formę zatwierdzenia zarówno planu urządzenia lasu, jak i uproszczonego planu urządzenia lasu. Z określenia formy zarządzenia ustawodawca zrezygnował przepisem art. 78 pkt 11 lit. a) i b) ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106 poz. 668). W zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - w ust. 2 art. 22 uol, skreślając wyrazy: ",w drodze zarządzenia,". Z historycznego punktu widzenia Komentatorzy dostrzegli próbę uregulowania tej kwestii przez przyjęcie formy zarządzenia wobec organu zatwierdzającego uproszczony plan urządzenia lasu - obecnie starosty (D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, t. 1 do art. 22, s. 240-241 i przywołana tam publikacja K. Karpusa, Prawo leśne - plan urządzenia lasu, w: red. B. Rakoczy, Wybrane problemy prawa leśnego, Warszawa 2011, s. 66 i 71). Z badań praktyki wynika, że zatwierdzanie planu urządzenia lasu przyjmuje w praktyce formę decyzji ministra, a zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu formę zarządzenia starosty. W doktrynie wskazuje się też, że co do starosty, forma zarządzenia nie ma większego znaczenia praktycznego. Starosta, zatwierdzając uproszczony plan urządzenia lasu, działa "na zewnątrz". Zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu rodzi dla właściciela lasu określone prawa i obowiązki w zakresie prowadzonej przez niego gospodarki leśnej. Dlatego zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu jest innym (niż decyzja lub postanowienie) aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa; wyrok NSA z 12.3.2014 r. II OSK 2477/12, Lex 1522467 (D. Danecka, W. Radecki - op. cit., s. 240 i 241, t. 1 i 2 do art. 22). Konsekwencją uznania, że zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a więc, że do zatwierdzenia takiego nie stosuje się przepisów kpa, jest przyjęcie, że nie można w oparciu o te przepisy orzekać o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które jest prowadzone na podstawie przepisów kpa. Postanowienie II instancji o uchyleniu postanowienia I instancji w całości i umorzeniu postępowania jest więc prawidłowe. Oceny tej nie zmienia odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do Informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z 25 czerwca 1998 r. (Dz.Urz.UE z 18 sierpnia 2017 r., C 275/1), ponieważ - jak trafnie zauważył Sąd I instancji - postanowienia Konwencji z Aarhus nie mają charakteru samowykonalnych, gdyż są kierowane do ustawodawcy krajowego, a nie do organów administracji publicznej lub jednostek. Podobnie rzecz się ma odnośnie do postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE z 28 stycznia 2012 r., L 26/1). W tym aspekcie przypomnieć jedynie należy, że dyrektywa 2011 r. z jest aktem prawnym wyznaczającym cel, który muszą osiągnąć wszystkie państwa Unii Europejskiej, pozostawiając sposób jego osiągnięcia poszczególnym krajom członkowskim za pośrednictwem swoich własnych aktów prawnych. Dlatego argumentacja w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie może podważyć treści zaskarżonego wyroku. Wniosek Stowarzyszenia dotyczył abstrakcyjnych postępowań (in gremio), które mogą dotyczyć lasów na terenie gmin Serock, Jabłonna i Legionowa. Słusznie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nie naruszało art. 21 ust. 5 uol. Stowarzyszenie nie wniosło o dopuszczenie do udziału w konkretnym postępowaniu, w którym zindywidualizowany właściciel lasów złożył zastrzeżenia i wnioski w sprawie projektu uproszczonego planu urządzenia lasu na konkretnej nieruchomości. Tylko w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 21 ust. 5 uol starosta w konkretnym postępowaniu wydaje decyzję w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. Z tych wszystkich względów zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2, § 2, 3 i 4 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa nie zasługiwały na uwzględnienie. Skoro zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, Sąd I instancji trafnie oddalił skargę (art. 151 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.