I OSK 59/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Ostrowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt I SAB/Po 14/23 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Starosty Ostrowskiego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie nabycia nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Ostrowskiego na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 października 2023r. sygn. akt I SAB/Po 14/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Starosty Ostrowskiego w przedmiocie wydania decyzji, w sprawie nabycia nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości I. stwierdził, że Starosta Ostrowski dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał Starostę Ostrowskiego do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt; IV. wymierzył Staroście Ostrowskiemu grzywnę w kwocie 500 zł ; V. zasądził od Starosty Ostrowskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu postanowieniem z 11 maja 2023 r uznało ponaglenie na bezczynność Starosty Ostrowskiego w rozpoznawaniu wyżej określonego wniosku za uzasadnione, podkreślając, że co najmniej od dnia 31 stycznia 2022 r., nie załatwiono sprawy, nie zawiadomiono też skarżącego o potrzebie przedłużenia terminu na załatwienie sprawy. A to oznacza, że bezczynność organu na dzień wniesienia skargi wynosiła ponad 15 miesięcy, a na dzień orzekania przez Sąd w tej sprawie wynosi już ponad 20 miesięcy. Powyższe powoduje konieczność stwierdzenia bezczynności w prowadzeniu postępowania przez organ I instancji, która w ocenie Sądu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). W świetle powyższych kryteriów i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że zachodzi potrzeba zdyscyplinowania organu i zastosowania na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. środków represyjnych w postaci grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Starosta Ostrowski zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej p.p.s.a.) a także przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. albowiem ich naruszenie miało istotny wpływ na przebieg postępowania. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. S. wnosząc o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej; 2. zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozważania w sprawie należy rozpocząć od wskazania na wady formalne skargi kasacyjnej. Określono w niej bowiem, że skarga została oparta na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa procesowego. Po czym w zarzutach skargi wskazano na naruszenie " art. 3 § 2 pkt 8 prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 pkt 2 pkt 8 p.p.s.a." Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem, spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a., prawa materialnego czy przepisów postępowania, skutkiem czego nie wykazano również, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od wyżej poczynionej uwagi zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten wyznacza tylko generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów. Z naruszeniem tego przepisu mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny pomimo poprawnie sformułowanego przedmiotu skargi dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a odmówiłby przeprowadzenia kontroli, albo też dokonałby kontroli bezczynności lub przewlekłości działań organu administracyjnego, które nie mieszczą się w ramach wyznaczonych tym przepisem. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że prawidłowo Sąd I instancji uznał swoją kognicję i rozpoznał skargę M. S. jako strony postępowania w przedmiocie bezczynności Starosty Ostrowskiego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa, w trybie przepisu art. 9 ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym ( Dz. U. z 1997 r. Nr 121, poz. 770 z późń. zm.) użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ostrowie wielkopolskim, zapisanej w księdze wieczystej nr KZ1w/00060028/8. Tym samym zarzut naruszeni art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. nie może zasługiwać na uwzględnienie. Skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 149 §1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 149 §1a p.p.s.a.., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w wymierzeniu mu grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji, gdy organ - w jego przekonaniu - nie dopuścił się bezczynności w prowadzonym wyżej postępowaniu, a tym bardziej bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do tego zarzutu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań.Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji. Jej konsekwencją jest przy tym reguła, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 §1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w przypadku każdego niezałatwienie sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak to trafnie wyjaśnił Sąd I instancji naruszenie powyższych reguł może w okolicznościach danej sprawy stanowić o bezczynności organu. Z niekwestionowanych przez skarżący kasacyjnie organ ustaleń Sądu wynika, że Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 grudnia 2019r . sygn. akt I ACa 23/19 wskazał na zastrzeżenia w dotyczące procedowania w sprawie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej kw nr [...] w trybie art. 9 ust. 2i przepisów wprowadzających ustawę o KRS. Zawiadomieniem z 8 stycznia 2019 r. Starosta Ostrowski poinformował Prokuratora Okręgowego w Ostrowie WIkp. i Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Ostrowskiego, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe zachowanie terminu wskazanego w art. 35 k.p.a. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tj. 31 stycznia 2020 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 16 kwietnia 2020 r. Starosta Ostrowski poinformował Prokuratora Okręgowego w Ostrowie WIkp. i Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Ostrowskiego, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe zachowanie terminu wskazanego w art. 35 k.p.a. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tj. do 31 stycznia 2022 r. Po upływie tego terminu organ I instancji nie zawiadomił stron o jego przedłużeniu i wyznaczeniu nowego terminu sprawy. Ponadto, pomimo wskazania w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Po 170/21, iż M. S. posiada status strony w niniejszym postępowaniu, nie powiadomił go ani o przedłużeniu terminu załatwienia ww. sprawy ani na jakim etapie znajduje się sprawa. Pokreślić w tym miejscu również należy, iż pismem z dnia 31 marca 2022 r. Starosta Ostrowski wystąpił do Prokuratorii Generalnej RP o wystąpienie z powództwem do Sądu Rejonowego w Ostrowie WIkp. o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, a następnie pismami z dnia 9 czerwca 2022 r., 10 października 2022 r. i 19 stycznia 2023 r. występował o udzielenie informacji do ww. organu, czy przedmiotowe powództwo zostało złożone, ale nie poinformował skarżącego o tym fakcie. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w postanowieniu z 11 maja 2023 r., w którym uznało ponaglenie na bezczynność Starosty Ostrowskiego za uzasadnione, wskazało, że co najmniej od dnia 31 stycznia 2022 r., nie załatwiono sprawy, jak również nie zawiadomiono skarżącego o konieczności przedłużenia terminu na załatwienie sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu czynności, Sąd I instancji trafnie ocenił, że bezczynność organu na dzień wniesienia skargi wynosiła ponad 15 miesięcy, a na dzień orzekania przez Sąd w tej sprawie wynosi już ponad 20 miesięcy i z tego powodu należy uznać bezczynność organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest zasadna również w odniesieniu do charakteru tej bezczynności. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W świetle wyżej przedstawionej sekwencji zdarzeń, organ I instancji po 31 stycznia 2022r. swoją aktywność ograniczył jedynie do wysyłania pism do Prokuratorii Generalnej o udzielenie informacji, czy powództwo o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym zostało złożone. Wreszcie należy zwrócić uwagę na bardzo istotną okoliczność, że organ I instancji wbrew obowiązkowi z art. 36 §1 i 2 k.p.a. nie zawiadamiał skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazywał jej nowego terminu załatwienia sprawy oraz o prawie wniesienia ponaglenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już zatem sam fakt tak znacznego przekroczenia kodeksowego terminu rozpatrzenia sprawy i fakt zaprzestania przez organ czynności informacyjnych, pozwalają uznać stwierdzone opóźnienie za mające charakter rażący. Na koniec wskazać należy, że Sąd Kasacyjny dostrzega szczególnie skomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy oraz konieczność współdziałania przy jej załatwieniu z innymi organami oraz sądami. Istotnym jednak w tym zakresie jest podkreślenie, że ocena zaistnienia stanu bezczynności dokonywana ze strony sądu administracyjnego odnosi się do stanu faktycznego istniejącego w dacie wyrokowania przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Jeżeli natomiast już po wydaniu wyroku nastąpi zmiana stanu faktycznego decydująca np. o konieczności zawieszenia przedmiotowego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym, to wtedy na okres zawieszenia może przestać istnieć stan bezczynności organu w prowadzeniu przedmiotowego postępowania. Jednak ta okoliczność jest zdarzeniem przyszłym i nie mogła podlegać ocenie przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.