I OSK 60/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. i B. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 16/22 w sprawie ze skargi M. D. i B. U. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2 listopada 2021 r. nr WSPN.IV.7581.15.2021.OK w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 16/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę M. D. i B. U. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 2 listopada 2021 r., nr WSPN.IV.7581.15.2021.OK, w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], obecnie stanowiącej część działki o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] (dalej: sporna nieruchomość), wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z 31 sierpnia 1952 r. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, w której organy prowadzące postępowanie nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego, a mianowicie niezebranie dokumentów z akt księgi wieczystej [...] a w konsekwencji nieustalenie stanu faktycznego sprawy i nieustalenie czy został spełniony cel wywłaszczenia, a jeżeli nie, to czy wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi, co miało wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi. W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz, że przepis ten ma zastosowanie niezależnie od tego na rzecz jakiego podmiotu nastąpiło ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a także pomimo tego, że organ ustanawiający prawo użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej nie zapewnił możliwości brania udziału w postępowaniu spadkobiercom wywłaszczonej A. D., a w konsekwencji oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz rozpoznaniem skargi, ewentualnie przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j. ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które nie mogły doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut podniesiony przez skarżących w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jest nieskuteczny. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie stosował. Nie mógł więc naruszyć przepisu, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie wskazano również, aby doszło do naruszenia zastosowanego przez WSA art. 151 p.p.s.a. w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzuty kasacyjne należy sformułować przede wszystkim wobec orzeczenia Sądu I instancji. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem wskazanie naruszenia przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 7 i art. 77 k.p.a.) w sposób wskazany w zarzucie kasacyjnym naruszenia przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który to przepis nie jest przepisem prawa materialnego lecz przepisem procedury sądowoadministracyjnej, określającym sposób rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji w wypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Tym samym wskazany zarzut nie spełnia ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego określonego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oznacza natomiast, że Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co jednoznacznie wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 t.j.; dalej: u.g.n.) jest niezasadny. W swym pierwotnym brzmieniu - obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. - przepis ten stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Natomiast w dacie wystąpienia przez skarżących z wnioskiem o zwrot spornej nieruchomości (tj. 15 czerwca 2020 r.) przepis ten stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z obu przywołanych wersji art. 229 u.g.n. wynika, że ustawodawca wyłączył przysługiwanie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której przed 1 stycznia 1998 r. ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, jeżeli prawo to przed tym dniem zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowanego przez WSA, to Naczelny Sąd Administracyjny jest tymi ustaleniami związany. Z ustaleń tych wynika natomiast, że w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 229 u.g.n. Prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości – stanowiącej od 1952 r. własność Skarbu Państwa – powstało wskutek uwłaszczenia z dniem 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwa państwowego będącego poprzednikiem prawnym Orlen S.A. z siedzibą w Płocku (tj. Centrali Produktów Naftowych Okręgowej Dyrekcji w Bydgoszczy, wcześniej: Bydgoskiego Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" Przedsiębiorstwa Państwowego w Bydgoszczy). Prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej 27 lutego 1992 r., a podstawę wpisu stanowiła decyzja Wojewody Bydgoskiego z 25 listopada 1991 r. Osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda osoba fizyczna i osoba prawna niebędąca Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Zatem wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, poprzednika prawnego Spółki Akcyjnej Orlen należy uznać za osobę trzecią w kontekście tego unormowania, ponieważ w dacie wydania przez Wojewodę Bydgoskiego decyzji uwłaszczeniowej przedsiębiorstwom państwowym przysługiwała osobowość prawna (art. 33 k.c. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych), a więc były one podmiotami prawnymi odrębnymi od Skarbu Państwa. Stanowisko skarżących kasacyjnie, jakoby w toku postępowania uwłaszczeniowego dotyczącego spornej nieruchomości organ administracji nie zapewnił możliwości brania w nim udziału spadkobiercom wywłaszczonej A. D., nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro przekazanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie zostało skutecznie podważone w ramach stosownej procedury prawnej. Natomiast w ramach postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ani organy administracji publicznej, ani sądy administracyjne, nie są uprawnione do weryfikowania prawidłowości postępowania uwłaszczeniowego i legalności wydanej w nim decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.