I OSK 602/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Op 936/24 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z dnia 12 kwietnia 2024 r. Nr LV/453/2024 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - bonu wakacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Skoroszyce na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 19 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Op 936/24 oddalił skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z dnia 12 kwietnia 2024 r. Nr LV/453/2024 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - bonu wakacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Opolski w piśmie z 12 września 2024 r. (data wpływu do Sądu 17 października 2024 r.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z dnia 12 kwietnia 2024 r. Nr LV/453/2024 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - bonu wakacyjnego, powoływaną dalej również jako "uchwała z 12 kwietnia 2024 r.", a także na uchwałę z dnia 25 czerwca 2024 r. Nr III/23/2024 zmieniającą uchwałę w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Skoroszyce świadczenia pieniężnego – "bonu wakacyjnego". W ocenie organu nadzoru, wymienione uchwały istotnie naruszają prawo. Wojewoda podał także, że nie wydał wobec powyższych uchwał rozstrzygnięć nadzorczych w terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.". Zarządzeniem z 17 października 2024 r., ze sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę z 12 kwietnia 2024 r. odnotowanej w repertorium pod sygn. akt I SA/Op 936/24, wyłączono skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z dnia 25 czerwca 2024 r., nadając jej w repertorium sądowym odrębną sygn. akt I SA/Op 937/24. W skardze, Wojewoda Opolski zarzucił, że uchwała z 12 kwietnia 2024 r. została wydana z istotnym naruszeniem art. 32, art. 65 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 22b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", z uwagi na nieuzasadnione zawężenie kręgu podmiotów którym dedykowany jest program, ustalenie dyskryminujących kryteriów przyznawania świadczenia oraz zawarcie w Regulaminie przyznawania bonu wakacyjnego, stanowiącego załącznik do uchwały z 12 kwietnia 2024 r., powoływanego dalej również jako "Regulamin", zasad wypłacania "bonu wakacyjnego". Zdaniem Wojewody, przepisy § 3 ust. 2 oraz ust. 2¹ Regulaminu, które określając beneficjentów świadczenia, czyli dzieci realizujące obowiązek szkolny od 1. do 8. klasy szkoły podstawowej, w istocie pozbawiają świadczenia dzieci realizujące ten obowiązek w innych klasach niż wymienione, a także dzieci w stosunku, do których obowiązek spełnienia obowiązku szkolnego jest odroczony, bądź dzieci, które z uwagi na swój stan zdrowia nie realizują obowiązku szkolnego. Organ nadzoru zwrócił także uwagę na postanowienia uchwały z 12 kwietnia 2024 r. wykluczające z programu dzieci wychowujące się w rodzinach lub u opiekunów prawnych, którzy w dacie składania wniosku nie pracują z innych przyczyn, niż te wskazane w kwestionowanej uchwale (Regulaminie) lub nie otrzymują świadczeń w tych przepisach wskazanych. W ocenie organu, taka regulacja może doprowadzić do krzywdzenia dzieci, które w istocie powinny być rzeczywistymi beneficjentami świadczenia, a to z uwagi na sposób i etap realizacji obowiązku szkolnego edukacji lub status prawny ich rodziców (opiekunów prawnych). W opinii organu, uzależnienie otrzymywania świadczenia przeznaczonego dla dziecka od źródeł czy sposobów dochodów jego rodziców, budzi uzasadnione wątpliwości konstytucyjne. Ponadto, Wojewoda Opolski uznał, że Rada Gminy Skoroszyce określając w § 5 Regulaminu zasady wypłacania świadczeń, przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. Zdaniem Wojewody, wskazana regulacja, pomimo nazwania tej części Regulaminu "zasadami przyznawania", dotyczy w istocie zasad wypłacania tego świadczenia. Tymczasem, w ocenie Wojewody, ustawodawca we wskazanym przepisie prawa ograniczył kompetencje gminy wyłącznie do określenia zasad przyznawania świadczenia, poza zasadami wypłacania świadczenia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Skoroszyce wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, a także wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Wójta, wprowadzenie w kwestionowanej uchwale kryterium wieku dziecka, a konkretniej - określenie tego wieku przez pryzmat kategorii szkoły, do której uczęszcza, nie jest przejawem dyskryminacji konstytucyjnej. Ponadto, Wójt wskazał, że Gmina Skoroszyce nie jest organem prowadzącym szkoły ponadpodstawowe bowiem jest to zadanie powiatowe, a dzieci w wieku przyjętym w uchwale co do zasady uczęszczają do szkół Gminy Skoroszyce. Stanowią przez to również dobro, które przelicza się na konkretne wartości finansowe, w tym na subwencje oświatowe, które przyznawane są w oparciu o liczbę uczniów i stanowią dochód Gminy. Wójt nie zgodził się z zarzutem organu nadzoru, że dzieci chore zostaną pozbawione świadczenia i podniósł, że obowiązek szkolny obowiązuje każde dziecko, w tym chore, a dzieci te pobierają edukację w szpitalach, czy też w innych ośrodkach do tego przystosowanych. Za niezasadną uznał także Wójt argumentację organu, że zaskarżona uchwała wyklucza z uprawnienia osoby niepracujące, ponieważ status osoby niepracującej jest odmienny niż status osoby pracującej. W opinii Wójta, art. 22b u.ś.r. stanowiący podstawę do ustalenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń na rzecz rodziny, daje podstawę także do ustalania kryteriów i warunków przyznania takiego świadczenia. Zdaniem Wójta nie chodzi o ustalenie procedury przyznania, tylko ustalenie uprawnień w tym zakresie. Tym samym, nie jest wyłączone określenie takich warunków, jeżeli nie są sprzeczne z prawem. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z 12 kwietnia 2024 r., uznając że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji wskazał, że zawarte w art. 22b u.ś.r. upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie świadczenia na rzecz rodziny, ma charakter fakultatywny. Zatem, to organ stanowiący gminy samodzielnie decyduje o tym, czy na terenie gminy będą przysługiwały tego rodzaju świadczenia, zwłaszcza, że ich wypłaty, jak stanowi art. 22b ust. 4 u.ś.r., finansowane są ze środków własnych gminy. Jak podał Sąd I instancji, ustawodawca w art. 22b u.ś.r. nie przesądził, jakiego rodzaju świadczenia mogą być przyznane. Rada gminy może więc samodzielnie podejmować decyzje w tym zakresie, zgodnie jednak z założeniami lokalnej polityki społecznej oraz zasadami zawartymi w Konstytucji i u.ś.r., co w ocenie Sądu I instancji zostało w sprawie zrealizowane. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie Rada Gminy regulacją zaskarżonej uchwały, a w szczególności § 1 ust. 2 pkt 1 i § 3 ust. 2 Regulaminu, nie naruszyła zasad konstytucyjnych ani innych przepisów prawa. Wbrew zarzutom organu nadzoru, regulacja uchwały z 12 kwietnia 2024 r. jest zgodna z art. 32 Konstytucji RP. Rada Gminy Skoroszyce wprowadzając świadczenie wspierające rodziny zamieszkałe na terenie tej Gminy, wskazała zasady, które wszystkie rodziny o tym samym położeniu muszą spełnić aby z niego skorzystać. Ustanowiła świadczenie będące zarazem odpowiedzią na potrzeby lokalne racjonalne i sprawiedliwie społecznie określając adresatów. Sąd I instancji podkreślił, że nie można interpretować zasady równości, jako nakazu stanowienia norm o takiej samej treści dla wszystkich osób (w tym przypadku wszystkich mieszkańców Gminy Skoroszyce) oraz identyczne ich stosowanie w każdym przypadku. Z prawnego punktu widzenia nie należy bowiem brać pod uwagę wszystkich cech danej osoby, tylko takie, które mają znaczenie dla danej regulacji prawnej. Zdaniem Sądu I instancji, celem ustanowionego przez Radę Gminy bonu wakacyjnego było przyznanie świadczenia rodzicom, które te Gmina chciała wesprzeć pomocą finansową z uwagi na ich konkretną cechę. Adresatem tej regulacji są rodzice - opiekunowie prawni, pracujący zawodowo, bądź ci, którzy z różnych względów życiowych i losowych, pracy tej nie mogą podjąć i nie wykonują. Nie zachodzi tu więc przypadek, co podniesiono w skardze, że otrzymanie przedmiotowego świadczenia zostało uzależnione od źródła, czy sposobu dochodów rodziców dziecka. Uchwałodawca w kryteriach uprawniających do otrzymania bonu szeroko określił zakres podmiotów uprawnionych do świadczenia, ujmując w nim nie tylko osoby pracujące zawodowo i to na podstawie różnych form zatrudnienia, ale także osoby nieświadczące pracy zawodowej. Zaliczeni do nich zostali np. renciści, emeryci, czy osoby które z uwagi na opiekę nad innymi osobami (w tym niepełnosprawnymi dziećmi), nie mogą podjąć pracy zawodowej. Krąg adresatów świadczenia jest więc w opinii Sądu I instancji szeroki, również przez zmiany wprowadzone do zaskarżonej uchwały, które zostały wprowadzone uchwałą zmieniającą. Uchwała zmieniająca weszła w życie i obowiązuje w obrocie prawnym. W ocenie Sądu I instancji, przyjęte rozwiązanie miało zrealizować określony cel. Zamiar prawodawcy lokalnego w tym przypadku należy łączyć ze wsparciem opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej funkcji rodziny, czyli zadań wynikających z u.ś.r. Sąd I instancji nie zgodził się też z zarzutem organu, że zaskarżona regulacja wkracza w sferę swobody w zakresie decyzji co do podjęcia zatrudnienia oraz jego wykonywania, a to przez to że nie uwzględnia prawa do świadczenia dla rodziców niepracujących, niejako "przymusza" ich do podjęcia zatrudnienia w celu otrzymania świadczenia. Zdaniem Sądu I instancji, swoboda zatrudnienia odnosi się do wolności decyzji co do podjęcia pracy zarobkowej oraz sposobu jej wykonywania, nie stanowi jednak swego rodzaju zwolnienia od ponoszenia konsekwencji tego wyboru. Nie jest także podstawą żądania szczególnego traktowania, w sytuacji świadomego wyboru decyzji o niepodejmowaniu pracy. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego ograniczenia jej zastosowania do rodziców i opiekunów prawnych dzieci klas szkół podstawowych (od 1. do 8. klasy), zgodził się z argumentacją Gminy Skoroszyce, że wykonując zadania własne jest ona zobowiązana do zakładania i prowadzenia szkół podstawowych (a więc szkół objętych zakresem klas od 1. do 8.), na mocy art. 8 ust. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.o.". Sąd I instancji uznał, że przy uwzględnieniu zasad realizacji obowiązku szkolnego (art. 35 P.o.) i rejonizacji szkół (art. 39 P.o.), nakazującej utworzenie sieci szkół w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, Rada Gminy słusznie wyszła z założenia, że wszystkie dzieci uczące się z Gminy Skoroszyce uczęszczają do szkół podstawowych na terenie tej Gminy, i w konsekwencji ich rodzice zostali objęci regulacjami uchwały. Sąd I instancji uznał także, że regulacje § 5 Regulaminu przyjęte przez Radę Gminy Skoroszyce nie naruszającą delegacji ustawowej zawartej w art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., zgodnie z którym uchwały o ustanowieniu dodatkowego świadczenia (w niniejszej sprawie – "bonu wakacyjnego") oraz szczegółowych zasad jego przyznawania, powinny określać wiele istotnych elementów, które pozwolą na realizację prawa do danego świadczenia. W ocenie Sądu I instancji, § 5 Regulaminu dookreśla kwestie o charakterze proceduralnym, konieczne w celu przejrzystości uregulowania przedmiotowego zagadnienia. Takie ujęcie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a umożliwia osobom ubiegającym się o świadczenie łatwy dostęp do informacji, wiedzy w temacie zasad przyznawania i otrzymania świadczenia, a tym samym umożliwia prawidłowe złożenie stosownego wniosku, spełniającego wymogi formalne do jego uzyskania. Z kolei, opisanie sposobu wypłaty świadczenia w formie przelewu, ma na celu jedynie ułatwienie odbioru świadczenia, a więc ma charakter instrukcyjny, nie uzależnia bowiem wypłaty świadczenia od posiadania rachunku bankowego (brak sankcji). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Opolski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 22b ust. 1 u.ś.r. przez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, polegające na odniesieniu konstytucyjnych zasad równości oraz prawa rodziny do szczególnej pomocy ze strony państwa do błędnie przyjętego kręgu adresatów zaskarżonej uchwały (to jest rodziców i opiekunów prawnych dzieci), a w konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Skoroszyce z dnia 12 kwietnia 2024 r. Nr LV/453/2024 nie narusza istotnie wyżej wymienionych przepisów prawa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych norm w odniesieniu do właściwie określonego kręgu adresatów uchwały (to jest dzieci zamieszkałych na terenie Gminy Skoroszyce) prowadzi do wniosku, że uchwała z 12 kwietnia 2024 r. istotnie narusza zarzucane przepisy prawa, gdyż dzieci znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej (to jest zamieszkałe na terenie Gminy Skoroszyce) zostały w sposób nieuzasadniony potraktowane odmiennie w zależności od etapu realizacji przez nie obowiązku nauki lub statusu zatrudnienia ich rodziców lub opiekunów prawnych; 2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 16 u.ś.r. przez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji, co skutkowało pominięciem przy analizie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, że dziećmi w rozumieniu u.ś.r. są w szczególności pozostające na utrzymaniu osoby w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w odrębnych przepisach, a to przełożyło się na niewłaściwą ocenę zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego ograniczenia grupy dzieci zamieszkałych na terenie Gminy Skoroszyce w prawie do uzyskania świadczenia; 3. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 i 2, art. 36 pkt 4, 5 i 9 oraz art. 38 ust. 1 P.o. przez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, co skutkowało pominięciem przy analizie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, że obowiązek nauki istnieje do 18. roku życia, a dalej że po zakończeniu szkoły podstawowej dzieci realizują obowiązek nauki przez uczęszczanie do szkoły ponadpodstawowej, a w stosunku do niektórych dzieci obowiązek szkoły może zostać odroczony, co skutkowało niewłaściwą oceną zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego ograniczenia grupy dzieci zamieszkałych na terenie Gminy Skoroszyce; 4. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z § 1 pkt 2 ppkt 1 Regulaminu przyznawania bonu wakacyjnego przez dokonanie przez Sąd I instancji w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, błędnej wykładni jej przepisów, to jest § 1 pkt 2 ppkt 1 Regulaminu, co skutkowało wadliwym określeniem adresatów norm uchwały (to jest rodziców i opiekunów prawnych dzieci), w sytuacji gdy beneficjentami "bonu wakacyjnego" są w istocie dzieci zamieszkałe na terenie Gminy Skoroszyce, co z kolei miało przełożenie na wadliwą ocenę prawną uchwały w odniesieniu do konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i zakazu dyskryminacji oraz prawa rodziny do szczególnej pomocy ze strony państwa (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) oraz uznanie, że uchwała jest zgodna z prawem, podczas gdy dzieci znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej (to jest zamieszkałe na terenie Gminy Skoroszyce) zostały w uchwale w sposób nieuzasadniony zróżnicowane; 5. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 22b ust. 1 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, polegające na uznaniu, że "bon wakacyjny" przyjęty zaskarżoną uchwałą odpowiada lokalnym potrzebom, podczas gdy brak jest jakichkolwiek odniesień w tym zakresie, a podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone stosowną analizą zagadnienia stanowiącego przedmiot uchwały; 6. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 22b ust. 2 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię przez Sąd I instancji, polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest w ramach tego przepisu zawarcie w uchwale rady gminy przyznającej świadczenie przepisów odnoszących się do sposobu wypłaty świadczenia (na gruncie niniejszej sprawy § 5 Regulaminu), podczas gdy zgodnie z treścią art. 22b ust. 2 u.ś.r. ustawodawca ograniczył kompetencję rady gminy wyłącznie do określenia zasad przyznawania świadczenia i jego wysokości, pozostawiając poza tą kompetencją zasady wypłaty świadczeń, a to oznacza, że zapisy dotyczące zasad wypłacania świadczeń przekraczają delegację ustawową powołanego przepisu. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały z 12 kwietnia 2024 r. w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Ponadto, złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności. W odpowiedzi Gmina Skoroszyce wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podkreśliła, że zarzuty skargi kasacyjnej powtarzają zarzuty skargi i nadal nie zostały precyzyjnie wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że aby uchwała, podjęta na podstawie art. 22b u.ś.r., spełniała merytoryczne wymogi prawne, powinna odpowiadać zakresowi, który wynika z upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 22b u.ś.r., Rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 (ust. 1). Szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1 (ust. 2). Ustawodawca w art. 22b u.ś.r. nie przesądził, jakiego rodzaju świadczenia mogą być przyznane. Rada gminy może więc dowolnie podejmować decyzje w tym zakresie, jednak zgodnie z założeniami lokalnej polityki społecznej oraz zasadami zawartymi w Konstytucji RP i u.ś.r. Rada, decydując się na udzielanie wsparcia finansowego, określa szczegółowe zasady jego udzielania w drodze uchwały. Z treści art. 22b u.ś.r. wynika, że rada gminy dysponuje znaczną swobodą regulacyjną i nie jest ograniczona szczegółowymi postanowieniami ustawy, może zatem określić krąg osób uprawnionych. Przepis ten zawiera ogólne wskazanie, że szczegółowe zasady przyznawania bonu wakacyjnego określa uchwała rady gminy, co oznacza swobodę kreowania przez daną gminę reguł, na podstawie których ma być przyznawane świadczenie (w tym jego wysokość), jednak w ramach obowiązującego porządku prawnego. Poza tym w świetle art. 22b u.ś.r., gmina zobowiązana jest wskazać, jakie lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny wzięła pod uwagę. Kwestionowane przepisy uchwały wykreowały przywileje majątkowe dla określonej grupy podmiotów, co niewątpliwie jest dopuszczalne na gruncie Konstytucji RP, ale musi mieć silne oparcie w wyrażanych przez nią wartościach (por. wyrok NSA z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 3674, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalając kategorię osób uprawnionych i zasady przyznawania uprawnienia do świadczeń na rzecz rodziny, rada gminy musi w szczególności uwzględnić wynikający z art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Jak słusznie zauważył WSA w Opolu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z zasady tej wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Oznacza to, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Wynika z tego w szczególności, że prawodawca przyznając uprawnienia nie może określać kręgu osób, którym te uprawnienia przysługują w sposób dowolny. Musi on przyznawać dane uprawnienia wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Samo odstępstwo takie nie jest przy tym naruszeniem art. 32 Konstytucji, o ile jego podstawą są przekonujące i obiektywne argumenty. Różnicowanie zaś sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma znacznie większe szanse uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej (wyrok WSA w Opolu z 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 67/17). Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny w zakresie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) musi odbywać się z uwzględnieniem ww. zasad i w odniesieniu do właściwie określonej kategorii podmiotów prawa objętych regulacją kontrolowanej uchwały. W tym kontekście zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 22b ust. 1 u.ś.r. przez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, polegające na odniesieniu konstytucyjnych zasad równości oraz prawa rodziny do szczególnej pomocy ze strony państwa do błędnie przyjętego kręgu adresatów zaskarżonej uchwały (to jest rodziców i opiekunów prawnych dzieci). Jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ, główny zarzut sformułowany w stosunku do uchwały Rady Gminy Skoroszyce przez skarżącego odnosił się do naruszenia przez Radę Gminy Skoroszyce zasady równości określonej w art. 32 ust.1 i 2 Konstytucji. Świadczenia, o których mowa w art. 22b u.ś.r. mogą mieć różny krąg adresatów, w zależności od charakteru danego wsparcia. Dla określenia kręgu potencjalnych beneficjentów tego rodzaju świadczenia kluczowe pozostaje zatem pojęcie rodziny zdefiniowane w u.ś.r. oraz treść przyjętej przez Gminę uchwały. Jak natomiast wynika z § 1 pkt 2 ppkt 1 Regulaminu Przyznawania Bonu Wakacyjnego - stanowiącego załącznik do skarżonej uchwały - "Ilekroć w Regulaminie jest mowa o: programie - rozumie się przez to określony niniejszym Regulaminem program wypłaty raz w roku kalendarzowym świadczenia na każde dziecko realizujące obowiązek szkolny od 1 do 8 klasy szkoły podstawowej włącznie, po spełnieniu kryteriów określonych w niniejszym regulaminie". W uzasadnieniu do podjętej uchwały wskazano zaś, że wsparcie ustanowione przez Gminę przeznaczone jest na sfinansowanie wypoczynku wakacyjnego dziecka. Mając przy tym na uwadze charakter podjętej przez Radę Gminy Skoroszyce uchwały, trzeba zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że rzeczywistymi beneficjentami przyjętego przez Gminę programu są dzieci, uprawnionych do otrzymania świadczenia rodziców, które dzięki wsparciu finansowemu z programu mogły korzystać z dofinansowania do szeroko rozumianego wypoczynku wakacyjnego. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w świetle u.ś.r. podstawowe znaczenie ma mieć wsparcie funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej rodziny, a przyznanie "bonu wakacyjnego" można ujmować jako jedną z form realizacji przez władze publiczne obowiązku zapewnienia dzieciom jak najlepszych warunków życia i rozwoju. Art. 22b u.ś.r. może być natomiast podstawą do ustanawiania świadczeń rodzinnych, których beneficjentem de facto pozostają dzieci (T. Kuczyński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 22(b)). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że badanie kryteriów przyznania bonu wakacyjnego przyjętych w zaskarżonej uchwale z punktu widzenia ich zgodności z art. 32 Konstytucji RP, Sąd I instancji przeprowadził w odniesieniu do kategorii podmiotów prawa określonych jako rodzice i opiekunowie prawni uprawnieni do świadczenia, wyodrębnieni według kryterium aktywizacji zawodowej i kryterium realizowania przez ich dzieci obowiązku szkolnego od 1. do 8. klasy szkoły podstawowej na terenie Gminy Skoroszyce. Sąd I instancji wskazał bowiem, że: "Zdaniem Sądu, celem ustanowionego przez Radę bonu wakacyjnego, było przyznanie świadczenia rodzicom, których z uwagi na swoją konkretną cechę - Gmina chciała wesprzeć pomocą finansową. Adresatem tej regulacji są rodzice - opiekunowie prawni, pracujący zawodowo, bądź ci, którzy z różnych względów życiowych i losowych, pracy tej nie mogą podjąć i nie wykonują. Nie zachodzi tu zatem przypadek, co podnosi się w skardze, że otrzymanie przedmiotowego świadczenia zostało uzależnione od źródła, czy sposobu dochodów rodziców dziecka." (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz "Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego ograniczenia jej zastosowania do rodziców i opiekunów prawnych dzieci klas szkół podstawowych (od 1 do 8 klasy)..." (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Słuszny jest więc zarzut kasacyjny, że WSA w Opolu dokonał błędnej wykładni przepisów Regulaminu przyznawania bonu wakacyjnego - stanowiącego załącznik do uchwały LV/453/2024 Rady Gminy Skoroszyce z dnia 12 kwietnia 2024 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Skoroszyce świadczenia pieniężnego - "bonu wakacyjnego" i na skutek tego wadliwie ustalił krąg osób, którym dedykowany jest przyjęty przez Radę Gminy program. W konsekwencji, ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy prawidłowe jest stanowisko WSA w Opolu, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Skoroszyce z dnia 12 kwietnia 2024 r. Nr LV/453/2024 nie narusza istotnie art. 32 ust. 1 i 2 art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 22b ust. 1 u.ś.r., jest przedwczesne (zarzuty zawarte w punktach 1-4 skargi kasacyjnej). Konieczne jest bowiem zastosowanie tych norm prawnych przez Sąd I instancji w odniesieniu do właściwie określonego kręgu adresatów uchwały. Przedwczesne także pozostaje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia konstytucyjnej zasady równości oraz prawa rodziny do szczególnej pomocy ze strony państwa z tego względu, że dzieci znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej (to jest zamieszkałe na terenie Gminy Skoroszyce) zostały w sposób nieuzasadniony potraktowane odmiennie w zależności od etapu realizacji przez nie obowiązku nauki lub statusu zatrudnienia ich rodziców lub opiekunów prawnych. W odniesieniu do powyższego i argumentacji Gminy Skoroszyce zawartej w odpowiedz na skargę i skargę kasacyjną, warto tylko wskazać, że motywem do wprowadzenia w uchwale kryterium pierwszeństwa w dostępie do świadczenia był fakt ograniczonej ilości środków finansowych oraz zamiar wspierania na terenie Gminy rodzin utrzymujących się z własnej pracy, bez zdawania się na wsparcie ze strony władzy publicznej. Jednak takie stanowisko Gminy, że rodziny realizujące ten model są pozbawione wsparcia władzy publicznej, zaś rodziny będące w trudnej sytuacji majątkowej i społecznej korzystają z rozbudowanych form wsparcia, może podlegać rzeczowej weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego danych faktograficznych, gdyż Sąd nie jest uprawniony do czynienia ustaleń faktycznych we własnym zakresie (cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 3674, wyroki NSA z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1489/19 i sygn. akt I OSK 2768/19). Oznacza to, że nawet gdyby przyjąć, że przepisy zaskarżonej uchwały i ich ocena znajdowały potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy i nie były arbitralne, a osoby i rodziny znajdujące się w sytuacji trudniejszej niż standardowa były adresatami zróżnicowanych działań pomocowych ze strony władzy publicznej, to konieczne jest poczynienie dalszej oceny, czy taki stan rzeczy świadczy o nierówności dopuszczającej podjęcie działań korygujących i uprawniał Gminę do przyjęcia zakwestionowanych rozwiązań. Ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie spełnia powyższych wymogów. W świetle powyższego za zasadny należało uznać zawarty w punkcie 5 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 22b ust. 1 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, polegające na uznaniu, że "bon wakacyjny" przyjęty zaskarżoną uchwałą odpowiada lokalnym potrzebom, podczas gdy brak jest jakichkolwiek odniesień w tym zakresie, a podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone stosowną analizą zagadnienia stanowiącego przedmiot uchwały. Odnośnie zaś do zawartego w punkcie 6 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 22b ust. 2 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię przez Sąd I instancji, polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest w ramach tego przepisu zawarcie w uchwale rady gminy przyznającej świadczenie przepisów odnoszących się do sposobu wypłaty świadczenia (na gruncie niniejszej sprawy § 5 Regulaminu), nie można było zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przepis § 5 Regulaminu dotyczący zasad wypłacania świadczeń przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22b ust. 2 u.ś.r. Delegacja zawarta w art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. wyraźnie wskazuje na trzy podstawowe elementy, które rada gminy jest władna uregulować w ramach wydawanego aktu prawa miejscowego. Są nimi: ustanowienie świadczenia dla mieszkańców gminy; określenie szczegółowych zasad jego przyznawania; wysokość świadczenia. Wymaga również podkreślania, że art. 1 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że jej przedmiotem są: (1) warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz (2) zasady ustalania, (3) przyznawania i (4) wypłacania tych świadczeń. Wobec powyższego zakres przedmiotowy ustawy obejmuje zarówno określenie "warunków", jak i "zasad". Warunki nabywania to przesłanki, które powinien spełnić beneficjent, by świadczenie uzyskać. Zasady (ustalania, przyznawania i wypłacania) to reguły postępowania, które mają na celu uregulowanie postępowania organu administracji (K. Rokicka-Murszewska w: red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 45-46, uw. 3 do art. 1; wyd. II, LEX/el, uw. 3 do art. 1 uśr; wyrok NSA z 2 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1057/20, wyrok NSA z 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2234/21). Sposób regulacji zakresu przedmiotowego u.ś.r. (art. 1 ust. 1) świadczy o tym, że ustawodawca wyraźnie nie tylko wyodrębnia, ale też różnicuje pojęcia "ustalania", "przyznawania" oraz "wypłacania" świadczeń rodzinnych. Natomiast w przypadku normy kompetencyjnej uregulowanej w art. 22b ust. 2 u.ś.r., rada gminy została ustawowo upoważniona do określenia jedynie "szczegółowych zasad przyznawania" świadczeń. Zestawienie tych regulacji prowadzi do wniosku, że delegacja upoważniająca radę gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego w przedmiocie dodatkowych świadczeń pomija kwestię ich "ustalania" oraz "wypłacania". Zarazem art. 22b ust. 3 u.ś.r. expressis verbis wyłącza stosowanie ustawy m.in. do przepisów rozdziału 6, który normuje postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w tym również problematykę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 u.ś.r.). Mając na uwadze powołane wcześniej warunki dotyczące wymogów legalności aktów prawa miejscowego, należy: wykluczyć wykładnię rozszerzającą, zawężającą czy stosowanie analogii w odniesieniu do delegacji zawartej w art. 22b ust. 2 u.ś.r. (cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 2234/21). W realiach rozpoznawanej sprawy nie można jednak przyjąć, że Rada Gminy Skoroszyce odstąpiła w sposób istotny od respektowania granic upoważnienia. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przepis § 5 precyzuje wyłącznie kwestie o charakterze instrukcyjnym, konieczne dla przejrzystości uregulowania przedmiotu uchwały. Umożliwia on osobom ubiegającym się o świadczenie jedynie łatwiejszy dostęp do informacji o zasadach przyznawania i otrzymania świadczenia oraz prawidłowe złożenie wniosku spełniającego wymogi formalne uzyskania świadczenia. Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że opisanie sposobu wypłaty świadczenia w formie przelewu, ma z kolei na celu jedynie ułatwienie odbioru świadczenia, a więc ma charakter instrukcyjny, ponieważ nie uzależnia wypłaty świadczenia od posiadania rachunku bankowego (brak sankcji). Trafnie Sąd I instancji uznał też, że wprawdzie przepis § 5 Regulaminu nie jest wzorcowy, to jednak nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w tym przypadku uznać, że przepis ten stanowi odstąpienie od wymogów art. 22b ust. 2 u.ś.r. w ten sposób, że narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego a ustawą. Na uwagę zasługuje jeszcze jedna kwestia, a mianowicie związek między sprawami ze skarg Wojewody Opolskiego na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z dnia 12 kwietnia 2024 r. Nr LV/453/2024 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - bonu wakacyjnego oraz uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z 25 czerwca 2024 r., Nr III/23/2024 zmieniającą uchwałę w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Skoroszyce świadczenia pieniężnego – "bonu wakacyjnego". Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, zarządzeniem z 17 października 2024 r., wydanym na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. oraz § 27 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, wyłączono ze sprawy I SA/Op 936/24, tj. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z 12 kwietnia 2024 r. Nr LV/453/2024, skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z 25 czerwca 2024 r. Nr III/23/2024, nadając jej w repertorium sądowym odrębną sygn. akt I SA/Op 937/24. Z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo, że postanowieniem WSA w Opolu z 6 stycznia 2025 r. sygn. akt I SA/Op 937/24 postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z dnia 25 czerwca 2024 r. Nr III/23/2024 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - bonu wakacyjnego, zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt I SA/Op 936/24, a więc niniejszego. Treść uchwały nr 111/23/2024 Rady Gminy Skoroszyce z dnia 25 czerwca 2024 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Skoroszyce świadczenia pieniężnego - bonu wakacyjnego wskazuje, że rozszerzono kryteria uprawniające do uzyskania świadczenia. Z treści skargi Wojewody Opolskiego na tę uchwałę wynika, że kwestionuje on jej treści merytoryczne twierdząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, że "rozszerzono co prawda kryteria uprawniające do uzyskania świadczenia, jednakże nie wyeliminowano problemów opisanych powyżej" (tj. podniesionych w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie). W takiej sytuacji sprawy ze skarg na obie te uchwały – podstawową i zmieniającą – powinny być rozpoznane w łączności, w tym samym terminie. Z punktu widzenia formalnego obie te uchwały podlegają oczywiście odrębnemu zaskarżeniu, a sprawy sądowoadministracyjne ze skarg na te uchwały podlegają odrębnemu zarejestrowaniu. Jednak, skoro przedmiotem uchwały zmieniającej było rozszerzenie kryteriów uprawniających do uzyskania bonu wakacyjnego, a nie wyłącznie kwestie proceduralne związane z trybem podjęcia uchwały, to przeprowadzenie oceny, czy organ uchwałodawczy wprowadzając świadczenie bon wakacyjny uwzględnił aksjologię ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 22b ust. 1 u.ś.r., musi dotyczyć obu uchwał we wzajemnej łączności. Nie może przy tym ujść uwagi, że w rezultacie pomimo zawieszenia postępowanie sądowego w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z dnia 25 czerwca 2024 r. Nr III/23/2024, Sąd I instancji w istocie dokonał oceny w zakresie odnoszącym się do uchwały zmieniającej, która nie była objęta przedmiotową sprawą. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, iż: "Uchwałodawca w kryteriach uprawniających do otrzymania bonu szeroko określił zakres podmiotów uprawnionych do świadczenia, ujmując w nim nie tylko osoby pracujące zawodowo i to na podstawie różnych form zatrudnienia, ale także osoby nieświadczące pracy zawodowej. Zaliczeni do nich zostali np. renciści, emeryci, czy osoby, które z uwagi na opiekę nad innymi osobami (w tym niepełnosprawnymi dziećmi), pracy zawodowej nie mogą podjąć. Krąg adresatów świadczenia jest zatem szeroki, a to także przez zmiany wprowadzone do zaskarżonej uchwały, które zostały wprowadzone uchwałą zmieniającą. Uchwała zmieniająca, co istotne dla sprawy, weszła w życie i obowiązuje w obrocie prawnym. W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie miało zrealizować określony cel.". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczona na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2026 r. poz. 118).