I OSK 612/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1078/24 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr SKO.NP/4115/100/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 19 listopada 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 1078/24) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr SKO.NP/4115/100/2024 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 marca 2024 r. nr GOPS – 5222/42/ŚP/2024 o odmowie przyznania W. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem W. G.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. G.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 155 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na poczytaniu braku dokonania faktycznego wyboru świadczenia, jakie skarżąca chce pobierać jako okoliczności wypełniającej przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną w tym przepisie, podczas gdy skarżąca przez cały okres trwania postępowania nie wiedziała, czy bardziej korzystne świadczenie pielęgnacyjnego zostanie jej przyznane, w związku z czym nie mogła ona w żadnym momencie dokonać świadomego wyboru w tym zakresie, bez brania na siebie ryzyka pozostania bez żadnych środków do życia, 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.2023 r. o świadczeniu wspierającym oraz art. 155 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego Sąd I instancji błędnie stwierdził, że niedoprowadzenie do uchylenia decyzji przyznającej stronie skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna przed 31.12.2023 r. uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów przejściowych ustawy o świadczeniu wspierającym (art. 63 ust. 1 i 2), podczas gdy ewentualnie wydana decyzja w trybie art. 155 k.p.a. może mieć zarówno moc na przyszłość (ex nunc) jak i moc wsteczną (ex tunc), dzięki czemu możliwe byłoby retroaktywne doprowadzenie do sytuacji spełnienia przez stronę skarżącą wszystkich przesłanek przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed 31.12.2023 r.; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj: art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 9, 79a § 1 k.p.a., gdyż organy administracji nie zawiadomiły skarżącej w sposób przewidziany w tych przepisach o możliwości (i konieczności) dokonania wyboru świadczenia, które chce pobierać. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. czyli na obrazie prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów procesowych. Zarzuty te okazały się jednak nieskuteczne. Istota sporu determinowana w/w zarzutami sprowadzała się do oceny, czy w stanie faktycznym i prawnym występującym w przedmiotowej sprawie, istniała prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem w sytuacji, gdy pobierała ona zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad mężem, przyznany decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2014 r. bezterminowo od 1.06.2014 r. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej "u.ś.r.") regulującej zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, dalej "u.ś.w."), a która wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. W niniejszej sprawie, co prawda wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, złożony został w dniu 4 sierpnia 2022 r., ale ponieważ wniosek ten był dwukrotnie rozpoznawany przez organy administracji publicznej, jak również w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ( wyrok z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 575/23), to zarówno aktualnie zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] zostały wydane już po wejściu w życie zmienionych przepisów u.ś.r. Ponownie bowiem rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji wydał decyzję w dniu 6 marca 2024 r., natomiast Kolegium, po rozpoznaniu odwołania skarżącej - w dniu 23 kwietnia 2024 r. Słusznie więc w niniejszej sprawie dostrzeżono, iż dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie miała ocena, jaki stan prawny miał w niej zastosowanie. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43, czyli w u.ś.r. - w brzmieniu dotychczasowym - do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. - w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.ś.w. – oznaczało zaś, że wnioskodawca był zobowiązany spełnić (najpóźniej w tym dniu) wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące w tym okresie czasu nabycie wnioskowanego prawa. Treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy więc rozumieć w ten sposób, że w przypadku istnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 u.ś.w. zmieniającym art. 17 u.ś.r.), organy, rozpatrując ten wniosek po dniu 1 stycznia 2024 r., zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Innymi słowy, chodzi tu o sytuację, w której wystąpią wszystkie przesłanki pozytywne, wskazane w art. 17 u.ś.r. (w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2023 r.), a jednocześnie brak będzie wymienionych w tej ustawie przesłanek negatywnych. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie, jak wyżej to podniesiono, spełnienie przesłanek pozytywnych, wymienionych w zacytowanym powyżej przepisie, nie jest wystarczające do uzyskania tego świadczenia. Przepisy przewidują bowiem również przesłanki negatywne, które uniemożliwiają bądź blokują możliwość przyznania tego świadczenia. Jedną z takich przesłanek była zaś, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., okoliczność pobierania przez wnioskodawcę zasiłku dla opiekuna. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do: specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 2 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.), prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie przy tym z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Treść powyższych przepisów nie budzi zatem wątpliwości, że w przypadku zbiegu ww. uprawnień, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może więc otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. W związku z powyższym w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest również brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić do właściwego organu o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do takiego świadczenia, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z dotąd przysługującego świadczenia. Jednocześnie wola zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia musi być wyrażona w sposób jednoznaczny i wyraźny a nie tylko hipotetyczny, czy warunkowy. Oświadczenie strony w tym zakresie musi bowiem doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2025 r. I OSK 1983/24, LEX nr 3940871 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2026 r. I OSK 2451/24, LEX nr 4016662). W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że skarżąca - w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem - pobierała zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad mężem, przyznany jej, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2014 r., bezterminowo począwszy od dnia 1 czerwca 2014 r. Poza sporem było również to, że do dnia 31 grudnia 2023 r. nie wystąpiła ona do właściwego organu z wnioskiem o uchylenie – w trybie art. 155 k.p.a. - w/w decyzji. W świetle zatem tego, co zostało wyżej powiedziane, zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż w realiach niniejszej sprawy - z uwagi na treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. - okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna do dnia 31 grudnia 2023 r. wykluczała możliwość orzekania przez organy po dniu 1 stycznia 2024 r. w oparciu o przepisy u.ś.r. obowiązujące do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi bowiem na zaistnienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia przez skarżącą - w postaci pobierania przez nią zasiłku dla opiekuna, a która nie została usunięta do czasu wejścia w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, brak było podstaw do przyjęcia, że prawo to powstało przed dniem 31 grudnia 2023 r. Poza tym, w skardze kasacyjnej skarżąca podnosiła zarzut oparty na art. 155 k.p.a., wiążąc go z ewentualnymi korzystnymi dla niej skutkami, które mogłyby powstać w przypadku, gdyby decyzja o przyznaniu jej zasiłku dla opiekuna została w tym trybie zmieniona. Istotne jednak w zakresie było, że tego rodzaju postępowanie nie było w ogóle prowadzone. Skoro zaś skarżąca nie zainicjowała postępowania nadzwyczajnego, na zasadzie art. 155 k.p.a., o zmianę decyzji w przedmiocie przyznania jej zasiłku dla opiekuna, to – co do zasady - brak było możliwości do rozważania w niniejszym postępowaniu zasadności zarzutu kasacyjnego opartego na w/w przepisie. W przedmiotowym postępowaniu, jako dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wypowiadanie się a praktycznie zobowiązywanie organu do wydania decyzji o określonej treści, jaką organ powinien wydać w innym postępowaniu i to dodatkowo w sytuacji, w której nie było ono nawet wszczęte, nie było dopuszczalne. Tego rodzaju działanie stanowiło by bowiem nie tylko rozważania wyłącznie czysto teoretyczne, ale przede wszystkim wykraczałoby poza granice rozpoznawanej sprawy. Z tego więc powodu należało uznać, że zarzut kasacyjny oparty na art. 155 k.p.a. nie mógł być uznany za skuteczny. W konsekwencji, w świetle regulacji z art. 63 ust. 1 u.ś.w., od dnia 1 stycznia 2024 r. nie było możliwe stosowanie w stosunku do skarżącej przepisów art. 17 u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym a zatem w tym stanie rzeczy Kolegium dostrzegając, że w sprawie za okres od dnia 1 listopada 2022 r. nie znajdował zastosowania przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w., słusznie zastosowało przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r. Na ich mocy skarżącej nie mogło już jednak zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r.- świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce albo ojcu, jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ze względu zatem na wiek męża skarżącej, warunek z cytowanego przepisu nie został w tym przypadku spełniony. Z tych wszystkich względów także zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w. a w konsekwencji także ściśle z nimi powiązane zarzuty naruszenia przepisów procesowych, takich jak: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 79a § 1 k.p.a., nie były usprawiedliwione. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną - z mocy art. 184 w zw. z. art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.