I OSK 639/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2023/20 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 15 lipca 2020 r. nr DLI.6.7615.67.2020.HB w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2023/20 po rozpoznaniu skargi A.W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 15 lipca 2020 r. nr DLI.6.7615.67.2020.HB w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z 14 stycznia 2020 r. nr GN-II.7570.10.285.2019.SK oraz zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A.W. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Minister Rozwoju Pracy i Technologii zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), dalej: rozporządzenie, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, źe w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz.1990, ze zm.), dalej: ugn, w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, - na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej: Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżnego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Jak zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowią przepisy usytuowane w art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej jako: "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r.", "specustawa drogowa"), odpowiednio stosowane na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. normy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 - dalej: "u.g.n.") oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm. - dalej: "rozporządzenie z dnia 21 września 2004r.", "rozporządzenie"). Zarzuty skargi kasacyjnej ogniskują się wokół kwestii zasadności przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że ustalenie wartości nieruchomości stanowiącej obszar rolniczy, powinno nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. Zdaniem Ministra, prawidłowo - w decyzjach organów - oparto się na treści operatu szacunkowego sporządzonego z uwzględnieniem art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela, co do zasady, stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to jednak zasada ogólna, która z woli samego ustawodawcy podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Nie można, bowiem pominąć, że zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 159 u.g.n., Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie teza ta jest tym bardziej uzasadniona, że przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi o - odpowiednim - stosowaniu przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2019r., I OSK 2430/17 z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 46–54). Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. w sprawach ustalania i wypacania odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publicznie niewątpliwie jest celowym działaniem ustawodawcy. Wniosek taki uzasadnia zestawienie treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej z art. 23 tej ustawy. W pierwszym ze wskazanych przepisów ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n., podczas gdy art. 23 specustawy drogowej stanowi, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. To oznacza, że przepisy u.g.n., w tym art. 134 ust. 4 u.g.n. ustanawiający zasadę korzyści, również znajduje - odpowiednie - zastosowanie, tj. takie, które nie narusza przepisów specustawy drogowej. Zasada taka wprost została wyrażona w art. 2 pkt 11 u.g.n. Wydany w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 159 u.g.n. przepis § 36 rozporządzenia jest zatem przepisem, regulującym kompleksowo kwestie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne. Zasadnie, więc Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Skoro zatem w sprawie bezsporne jest, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. Nr III/25/02 z dnia 31 grudnia 2002 r. z późniejszymi zmianami, sporna nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - obszary rolnicze, to trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku ustalenie wartości gruntu powinno nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt: uprawy polowe (obszary rolnicze), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n mógłby stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest, bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zasadnie, więc Sąd I instancji przyjął, iż operat szacunkowy sporządzony w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 134 ust. 4 u.g.n. przy tak ustalonym stanie faktycznym nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Słusznie Sąd wojewódzki przyjął, że przy tak ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy ustalenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić w oparciu o art. 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszania prawa materialnego. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Naruszenie przez Sąd Wojewódzki powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd ten nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Analiza przepisów prawa materialnego przedstawiona powyżej wskazuje, iż zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.