I OSK 640/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. I SA/Wa 491/22 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. nr DLI-II.766.4.2020.ML.7 w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego polegającego na wydaniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 491/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę Z. M. (dalej: Skarżący) na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) z 17 grudnia 2021 r. nr DLI-II.766.4.2020.ML.7 w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego polegającego na wydaniu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") polegającego na utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy, pomimo, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów, tj.: art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, 77 § 1, 85 § 1 i 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było ww. postanowienie Ministra z 17 grudnia 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z 18 czerwca 2020 r. nr SO-III.756.111.2020.EF, którym wezwano Skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr 54/2020 z 18 czerwca 2020 r., wystawionego przez Wojewodę, a polegającego na wydaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] działki oznaczonej projektowanym nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], położonej w obrębie [...], Gmina [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Dodać należy, że materialną podstawą wydanych postanowień był art. 17 § 1 oraz art. 20 § 3 w zw. z art. 141 i 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: "ustawa"). Osią sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy Wojewoda miał podstawy do wystosowania do Skarżącego wezwania do wykonania obowiązku wynikającego z ww. tytułu wykonawczego. Ze stanowiskiem tym zgodził się Minister, a następnie Sąd I instancji. W ocenie natomiast Skarżącego, w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody nie zawierało wystarczającego uzasadnienia i nie wyjaśniało stanu faktycznego sprawy. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W rozpoznawanej sprawie powołano jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 § 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegającego na utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy, pomimo, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, 77 § 1, 85 § 1 i 86 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że wskazano na dwie normy procesowe wzajemnie się wykluczające, bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., stanowi o tym, że sąd administracyjny uchyla decyzję, zaś art. 151 p.p.s.a. stanowi podstawę prawną oddalenia skargi. Art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował, a zatem nie mógł tego przepisu naruszyć. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów kodeksu administracyjnego, gdyż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wyczerpujące, w sposób dostateczny wyjaśniające stronie powody wydania postanowienia określonej treści. Nietrafne są zatem zarzuty zmierzające do wykazania wadliwości w zakresie dokonanych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd ustaleń faktycznych. Dodać też wypada, że Skarżący nie wyjaśniła na czym konkretnie miałoby polegać w niniejszej sprawie naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisów, poza przywołaniem ich brzmienia. Zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, poza ogólnikowym stwierdzeniem niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym miałoby polegać przyjęcie przez Sąd I instancji błędnego stanu faktycznego sprawy. Wskazać też należy, że podstawy prawne wydania przez organ egzekucyjny postanowienia w przedmiocie wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego wynikają ze stosownych przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zarzutu ich naruszenia w skardze kasacyjnej jednak nie podnoszono. Natomiast w postępowaniu egzekucyjnym dopiero w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 18 ustaw). Mając powyższe na względzie zgodzić się należy z Sądem I instancji, że źródłem obowiązku nałożonego na Skarżącego jest decyzja Wojewody z 16 kwietnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydana na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.). Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 13 decyzji). Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, zaś stosownie do art. 17 ust. 5 ww. ustawy do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na podstawie ww. decyzji wydany został 18 czerwca 2020 r. tytuł wykonawczy nr 54/2020. Odpis tytułu wykonawczego wraz z klauzulą wykonalności oraz upomnienie w trybie art. 15 § 1 ustawy zostały doręczone Skarżącemu łącznie z postanowieniem Wojewody z 22 czerwca 2020 r. W związku z powyższym za słuszne uznać też należy stanowisko Sądu I instancji, że tytuł wykonawczy został sporządzony na podstawie istniejącej i ostatecznej decyzji, obowiązek orzeczony w decyzji nie został uchylony, nie przedawnił się ani nie wygasł. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, a w takim postępowaniu zgodnie z art. 29 ustawy nie bada się zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postanowienie to ma, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, formalny charakter i jest rodzajem wezwania do wykonania zobowiązania, a nie rozstrzygnięciem merytorycznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym postanowieniu wyczerpująco wyjaśniono okoliczności związane z obowiązkiem wydania nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym, wskazano warunki w jakich może zostać wydane postanowienie, o którym mowa w art. 143 § 1 pkt 2 ustawy i elementy, które zgodnie z ustawą musi ono zawierać oraz omówiono w jaki sposób wszystkie te wymogi zostały w sprawie spełnione. Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, a swoje stanowisko prawidłowo uzasadnił w zaskarżonym wyroku i w związku z tym wniesioną skargę oddalił, gdyż nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Dodać przy tym należy, że okoliczność, że Skarżący nie został przekonany co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.