I OSK 651/22

Dnia 25 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 624/21 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. nr KOC/5504/Ro/20 w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych 1. prostuje oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że po słowach "wyłączenia z produkcji gruntów" słowo "leśnych" zastępuje słowem "rolnych", 2. oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2021 r. IV SA/Wa 624/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 stycznia 2021 r. nr KOC/5504/Ro/20 w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych, oddalił skargę (k. 62, 74-87 akt sądowych). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli [...] z siedzibą w N. (skarżący, skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez r.pr. P.A., zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 1326 - dalej uogrl), przez błędną wykładnię przesłanki wskazanej w tym przepisie tj. "nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną'' w oderwaniu od konstrukcji normatywnej całego przepisu art. 12 ust. 16 uogrl statuującego przesłanki do umorzenia opłaty rocznej, w tym przesłanki, że "inwestycja ta ma służyć zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności"'; 2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c ppsa przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ I instancji i organ odwoławczy w sposób wyczerpujący dokonały analizy stanu faktycznego, podczas gdy pominięto okoliczności powoływane przez skarżącego, a mianowicie, że: na terenie lokalnej społeczności Ś.J., skarżący nie dysponował inną nieruchomością, która pozwalała na zrealizowanie inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną, co również skutkowało bezpośrednim naruszeniem przepisów art. 7 uzupełnianego postanowieniami art 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021, poz. 735 - dalej kpa). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie - na podstawie art. 185 ppsa - zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie uchylenie - na podstawie art. 188 ppsa - zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty w przypadku uznania, że została ona dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie - na podstawie art. 203 ppsa – [zwrotu] kosztów postępowania, w tym [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych, a zgodnie z art. 176 § 2 ppsa o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 92-106). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. W niniejszej sprawie istotą sporu jest wykładnia art. 12 ust. 16 uogrl. Zgodnie z tym przepisem, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Z powyższego przepisu wynika, że przesłanki umorzenia w nim wskazane muszą wystąpić łącznie. Jednakże nawet spełnienie wymienionych w powyższym przepisie przesłanek nie obliguje organu do umorzenia opłaty, albowiem decyzja oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, na co wskazuje użyty w omawianym przepisie zwrot "może". Nie jest on wyrażeniem kompetencji, czy uprawnienia, lecz nadaje decyzji organu charakter uznaniowy. W efekcie uwzględnienie wniosku o umorzenie jest uzależnione od oceny organu, dotyczącej celowości przyznania takiej ulgi w zapłacie należności publicznoprawnej, od wyważenia interesu indywidualnego i społecznego, o czym stanowi art. 7 kpa. W niniejszej sprawie organy administracyjne jako podstawę odmowy umorzenia skarżącemu kasacyjnie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wskazały na brak możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Podkreślić należy, że zasadnie w sprawie wskazywano, iż fakt wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i przeznaczenie na cele nierolnicze wiąże się ze stratą dla środowiska naturalnego, co rekompensować ma właśnie opłata za wyłączenie gruntów. Trafnie organy wskazały, że mowa jest tu o trwałym wyłączeniu, co wiąże się z nieodwracalnością szkody. Dlatego też umorzenie jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie podatków, o czym już wspomniano powyżej. Analiza art. 12 ust. 16 uogrl wskazuje, że wprawdzie określone w nim przesłanki muszą wystąpić łącznie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1237/22), ale ich spełnienie nie jest wystarczające do umorzenia spornej opłaty. Dopiero interes strony wynikający z określonych okoliczności ustalonych w toku postępowania, wyżej wartościowanych niż interes społeczny, wyrażający się m.in. w konieczności wypełnienia prawnego obowiązku uiszczenia opłat rocznych, winien zdecydować o umorzeniu owych opłat (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 766/22). Rozpatrując wniosek o umorzenie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, organy są zobowiązane do ustalenia, czy interes indywidualny przejawiający się w umorzeniu należności przeważa nad interesem społecznym w postaci pobrania daniny z tytułu trwałego pomniejszenia możliwości wykorzystania gruntu do produkcji żywności. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że ocena materiału dowodowego sprawy, prowadzi do jednoznacznego wniosku o braku podstaw do przyjęcia, iż inwestycja, którą skarżący kasacyjnie zrealizował na gruncie wyłączonym z produkcji rolniczej stosowną decyzją, jest inwestycją, której co do zasady nie można było zrealizować na gruncie nieobjętym ochroną z uwagi na występowanie obiektywnych, nieusuwalnych i istotnych przeszkód do takiej realizacji, omówionych wcześniej. Argumentacja skarżącego kasacyjnie, podniesiona na tę okoliczność sprowadza się do stwierdzenia, iż: w dacie wyłączenia terenu przyszłej inwestycji z produkcji rolniczej nie posiadał na obszarze lokalnym innej nieruchomości, w tym w szczególności nieruchomości nieobjętej ochroną gruntów rolnych, a grunt wyłączony z produkcji rolniczej został wykorzystany na cele statutowe, objęte ustawowymi gwarancjami swobody sumienia i wyznania. Pomimo posiadania ku temu nieskrępowanej możliwości skarżący kasacyjnie nie podjął zatem na żadnym etapie sprawy próby wykazania, iż wybór terenu inwestycji wynikał z szczególnych wymagań planowanego przedsięwzięcia, których nie można było spełnić przy wykorzystaniu gruntów nieobjętych ochroną, czy też, że gruntów tego rodzaju, mających charakter inwestycyjny, w obszarze lokalnym nie było. W świetle wcześniejszych obszernych rozważań stwierdzić należy, iż okoliczności powołane przez skarżącego kasacyjnie co do zasady nie mogły prowadzić do spełnienia się spornej przesłanki umorzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji, że ocena ta znajduje potwierdzenie niezależnie od sposobu wyznaczenia w niniejszej sprawie granic obszaru lokalnego, tj. nawet przy przyjęciu w tym zakresie wariantu dla skarżącego kasacyjnie najkorzystniejszego, ograniczającego obszar do Dzielnicy Wawer. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały także naruszone przepisy postępowania. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa powiązano z art. 7 i 77 § 1 i kpa. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 kpa). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest nieuzasadniony. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był bowiem wystarczający do wydania zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie nie naruszono prawa odmawiając skarżącemu kasacyjnie umorzenia opłaty rocznej, co oznacza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. O sprostowaniu oczywistej omyłki wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.