I OSK 682/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1030/13 w sprawie ze skargi Starosty B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie powołania powiatowej rady zatrudnienia 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Starosty B. na rzecz Wojewody W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Starosty B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W.z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie powołania powiatowej rady zatrudnienia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Starosta B., na podstawie art. 23 ust. 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), powołał Powiatową Radę Zatrudnienia. W skład tej jednostki weszli przedstawiciele: Zarządu Wojewódzkiego W. Forum Związków Zawodowych w O., W. Izby Rolniczej, Rady Wojewódzkiej NSZZ "Solidarność" Rolników Indywidualnych Regionu W., Cechu Rzemiosł Różnych w B., Stowarzyszenia Pomocy Społecznej "S." w B., Stowarzyszenia Opieki Paliatywno-Hospicyjnej i Długotrwale Unieruchomionych "P." w B., a także przedstawiciele gmin: F., L., P., P., W., B. i miasta B. oraz przedstawiciel Powiatu B. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda W., działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595), stwierdził nieważność zarządzenia Starosty B. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, wojewoda sprawuje nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. Uprawnienie to wojewoda realizuje przez wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych wobec uchwał organów powiatu, o których mowa w art. 79 ustawy, stwierdzając nieważność uchwały (ust. 1) lub wskazując na podjęcie uchwały z naruszeniem prawa (ust. 4). Wojewoda wywiódł, że jako organ nadzoru władny jest stwierdzić nieważność także zarządzeń starosty. Zauważył, że zarządzenia działające "na zewnątrz" są aktami o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym i z tego względu stanowią odpowiednik uchwał organów powiatu. Zarządzenia wydawane są przez organ jednoosobowy, wobec czego nie mogą mieć formy uchwał. Wojewoda stwierdził, że zarządzenie Nr [...] narusza art. 23 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym członków powiatowych rad zatrudnienia powołuje starosta spośród kandydatów zgłoszonych przez organy i organizacje, o których mowa w ust. 3, przy czym ustawa w art. 23 ust. 3 pkt 1 i 2 zastrzega, że w skład rady wchodzą kandydaci zgłoszeni przez terenowe struktury każdej organizacji wymienionej w tych przepisach. Starosta nie ma możliwości nieuwzględnienia kandydata danej organizacji i niepowołania go w skład powiatowej rady zatrudnienia. Tymczasem Starosta B. odmówił powołania kandydatki zgłoszonej przez NSZZ "Solidarność" Region W., choć związek ten należy do reprezentatywnych organizacji związkowych w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, posiada struktury terenowe w Powiecie B., a zatem przedstawiciel tej organizacji związkowej winien być powołany w skład powiatowej rady zatrudnienia W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Starosta B. podniósł, że literalne brzmienie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje na możliwość kontroli wyłącznie uchwał, a nie zarządzeń. Ponadto przepis ten odwołuje się do uchwał organu powiatu, a starosta nie jest takim organem, co wynika z art. 8 ust. 2 ww. ustawy. Dodatkowo art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie daje podstaw do uznania każdego związku zawodowego za reprezentatywną organizację związkową w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Przepis ust. 3 zd. pierwsze stanowi bowiem o powołaniu spośród związków działających na terenie powiatu. Takie brzmienie oznacza możliwość wyboru spomiędzy grona zgłoszonych kandydatów, którzy muszą pochodzić ze struktur związkowych wymienionych w pkt 1 tego ustępu, co jednak nie oznacza, że każdy z tych związków musi mieć swego przedstawiciela w radzie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że Wojewoda mógł kontrolować na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zarządzenie Starosty B. Choć przepis ten poddaje kontroli wojewody uchwały organu powiatu, zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 organami tymi są rada powiatu i zarząd powiatu, to jednak zarządzenia starosty, które działają "na zewnątrz", są aktami o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym i z tego względu stanowią, z materialnego punktu widzenia, odpowiednik uchwał organów powiatu. Kwestia nazwy nadanej takiemu aktowi nie może przesądzać o odmowie zakwalifikowania go do aktów generalnych i powszechnie obowiązujących, gdyż to wyłącznie treść aktu pozwala określić jego cechy. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której akt tej rangi pozostawałby poza kontrolą sądową, co byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem prawa obywatela do sądu zagwarantowanym w art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz pośrednio zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Oceniając zaś samo zarządzenie Sąd I instancji podniósł, że art. 23 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że w skład powiatowej rady zatrudnienia wchodzą osoby powoływane przez starostę spośród działających na terenie powiatu: 1) terenowych struktur każdej reprezentatywnej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych; 2) terenowych struktur każdej reprezentatywnej organizacji pracodawców w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych; 3) społeczno-zawodowych organizacji rolników, w tym związków zawodowych rolników indywidualnych i izb rolniczych; 4) jednostek samorządu terytorialnego; 5) organizacji pozarządowych zajmujących się statutowo problematyką rynku pracy. Na mocy zaś ust. 4 art. 23 tej ustawy członków powiatowych rad zatrudnienia starosta powołuje spośród kandydatów zgłoszonych przez organy i organizacje, o których mowa odpowiednio w ust. 1-3. Sąd podkreślił, że ust. 3 art. 23 ustawy o promocji zatrudnienia należy interpretować łącznie z ust. 4 tego artykułu, który wprost reguluje sposób powołania członków powiatowej rady zatrudnienia. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że starosta powołuje członków powiatowej rady zatrudnienia spośród działających na terenie powiatu struktur każdej reprezentatywnej organizacji: związkowej, pracodawców, rolników i organizacji pozarządowych, które działają na terenie danego powiatu. Zasadnie więc organ nadzoru stwierdził, że Starosta nie miał prawa do dowolnego wyboru składu powiatowej rady zatrudnienia i pominięcia kandydatki zgłoszonej przez NSZZ "Solidarność" Region W., która należy do reprezentatywnych organizacji związkowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i posiada struktury terenowe w powiecie b. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r. skargę kasacyjną wniósł Starosta B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: 1/ niewłaściwą wykładnię art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, że wojewoda jest uprawniony w ramach przysługujących mu kompetencji nadzorczych do stwierdzenia nieważności zarządzenia Starosty B. z dnia [...] marca 2013 r., w sytuacji, gdy nie jest ono wydane przez organ powiatu i nie ma formy uchwały tego organu oraz charakteru aktu generalnego i powszechnie obowiązującego, zatem nie może być objęte rozstrzygnięciem nadzorczym; 2/ błędną wykładnię art. 23 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegającą na uznaniu, że w skład powiatowej rady zatrudnienia powołanej zarządzeniem Starosty B. winien wchodzić przedstawiciel NSZZ "Solidarność", w sytuacji, gdy z brzmienia art. 23 ust. 4 wynika, że Staroście przysługuje prawo wyboru członków rady spośród kandydatów związków wymienionych w art. 23 ust. 3 pkt 1. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Wojewoda W. nie mógł w ramach swoich kompetencji stwierdzić nieważności zarządzenia Starosty B. w przedmiocie powołania powiatowej rady zatrudnienia. Stosownie do art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W ocenie Starosty B. organ nadzoru nie miał w niniejszej sprawie kompetencji do wydania orzeczenia nadzorczego, bowiem starosta nie jest organem powiatu w rozumieniu art. 8 ust. 2 ww. ustawy (są nimi jedynie rada powiatu i jego zarząd), a wydany przez niego jednoosobowo akt w żaden sposób nie może zostać uznany za uchwałę, której wydanie przynależy wyłącznie organom kolegialnym. Nie wdając się już w rozszerzone teoretyczne zagadnienia odnośnie do pozycji starosty w strukturze władz powiatu, warto jedynie zwrócić uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego wyrażano niejednokrotnie pogląd, że katalog uprawnień starosty, zawarty w ustawie o samorządzie gminnym, skłania do uznania go za organ powiatu, mimo że sama ustawa wprost tego nie czyni. Pozycja prawna wyznaczona w ustawie o samorządzie powiatowym, a także w ustawach szczególnych oraz przede wszystkim w k.p.a., pozwala na nazwanie starostów monokratycznymi organami samorządu powiatowego (szerzej: C. Martysz, Komentarz do art. 8 ustawy o samorządzie powiatowym, Lex i powołane tam orzecznictwo). Nie sposób również pominąć okoliczności, że katalog organów powiatu określony w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie odpowiada terminologii przyjętej w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., który uznaje starostę za organ jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym nie można czynić zarzutu Sądowi I instancji, że uznał starostę za organ powiatu i tym samym wydany przez niego akt mógł zostać skontrolowany w postępowaniu nadzorczym przez właściwego wojewodę. Siłą rzeczy bowiem starosta, jako organ jednoosobowy, nie mógł podjąć uchwały, jak stanowi art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Do oceny zatem, czy zarządzenie starosty mogło podlegać takiemu postępowaniu należało ocenić także charakter wydanego zarządzenia. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że o ile zarządzenie to jest aktem skierowanym na "zewnątrz,", o generalnym i powszechnie obowiązującym charakterze, to stanowi ono odpowiednik uchwały rady powiatu i może podlegać nadzorowi wojewody. W niniejszej sprawie o charakterze wydanego zarządzenia przesądza treść art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r. poz. 674), w myśl którego do zakresu działania powiatowych rad zatrudnienia stosuje się odpowiednio przepisy ust. 5. Powiatowe rady zatrudnienia opiniują programy specjalne, w tym: 1/ celowość ich realizacji, biorąc pod uwagę w szczególności: a) liczbę osób objętych programem, kryteria doboru tych osób, b) zakładane rezultaty programu specjalnego, z podaniem mierników i trybu dokonania oceny, c) koszty realizacji programu specjalnego, w tym poszczególnych przedsięwzięć; 2/ proponowane przez starostę zmiany realizacji programów specjalnych. Stosując zaś odpowiednio art. 22 ust. 5 do zakresu działania powiatowych rad zatrudnienia można zaliczyć m.in. inspirowanie przedsięwzięć zmierzających do pełnego i produktywnego zatrudnienia w powiecie, składanie wniosków i wydawanie opinii w sprawach dotyczących kierunków kształcenia, szkolenia zawodowego oraz zatrudnienia w powiecie, ocenianie okresowych sprawozdań z działalności powiatowych urzędów pracy, a także pośredni udział w powoływaniu i odwoływaniu dyrektorów powiatowych urzędów pracy. Zakres zadań powiatowych rad zatrudnienia wyłaniający się z powołanych przepisów świadczy niewątpliwie o tym, że zarządzenie starosty o powołaniu takiej rady nie ma charakteru "wewnętrznego", nie jest jedynie aktem organizacyjnym, lecz oddziałuje na ogół społeczności powiatowej i obowiązuje powszechnie na terenie powiatu. Przesądza to o jego generalnym charakterze, a zatem organ nadzoru może wszcząć wobec takiego aktu stosowne postępowanie nadzorcze w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Również drugi z zaprezentowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Stosownie do art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...) w skład powiatowej rady zatrudnienia wchodzą osoby powoływane przez starostę spośród działających na terenie powiatu terenowych struktur każdej reprezentatywnej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Z kolei w myśl art. 23 ust. 4 członków powiatowych rad zatrudnienia powołuje starosta, spośród kandydatów zgłoszonych przez organy i organizacje, o których mowa odpowiednio w ust. 1-3. Starosta B. stoi na stanowisku, że treść art. 23 ust. 4 pozwala mu pominąć jakiegoś kandydata zgłoszonego przez organizację związkową, o czym świadczy sformułowanie "spośród zgłoszonych kandydatów". W jego ocenie słowo "spośród" oznacza w tym przypadku możliwość wyboru z szerszego grona osób przedstawionych przez właściwe organy i organizacje. Jednakże takie rozumienie ust. 4 art. 23 stoi w sprzeczności z treścią ust. 3 pkt 1 tego artykułu. Skoro poza sporem pozostaje kwestia, że niewybrany przez starostę do powiatowej rady zatrudnienia, a wskazany przez NSZZ Solidarność, kandydat był przedstawicielem organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), która miała swoje struktury w powiecie b., to oczywiste jest, że kandydat tej organizacji musiał zostać powołany do rady. Sformułowanie "każdej reprezentatywnej organizacji związkowej" nie pozostawia tu żadnych wątpliwości. Łączne rozumienie ust. 3 i 4 art. 23 ustawy o promocji zatrudnienia (...) prowadzi do oczywistego wniosku, że po zgłoszeniu kandydata przez reprezentatywną organizację związkową posiadającą swoje struktury w powiecie, starosta zobligowany jest powołać tę właśnie, a nie inną, osobę. Nie może jej też pominąć w zarządzeniu o powołaniu powiatowej rady zatrudnienia. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.