I OSK 69/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P., E. K., Z. B., M. K., A. K., M. K., J. K., M. O., M. O., A. N., P. O., R. K., K. M., M. M., P. K., K. N., K. K., C. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1355/22 w sprawie ze skargi E. P., E. K., Z. B., M. K., A. K., M. K., J. K., M. O., M. O., A. N., P. O., R. K., K. M., M. M., P. K., K. N., K. K., C. K. i R. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1355/22, oddalił skargę E. P., E. K., Z. B., M. K., A. K., M. K., J. K., M. O., M. O., A. N., P. O., R. K., K. M., M. M., P. K., K. N., K. K., C. K. i R. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli ww. skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie wnieśli również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491 – dalej: "ustawa nowelizująca") poprzez ich zastosowanie i na tej podstawie oddalenie w całości skargi a tym samym uznanie za prawidłowe umorzenie będącego w toku w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych, w sytuacji, gdy ww. przepis ustawy nowelizującej jest niezgodny z Konstytucją RP, jest rozwiązaniem nieprzewidywalnym i arbitralnym, wadliwym gdyż nie różnicuje przyjętych cezur czasowych z uwagi na różne sytuacje faktyczne i prawne, ogranicza prawo do sądu w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, łamie zasadę nieretroakcji, a przede wszystkim umorzenie postępowania w toku stanowi rażące naruszenie zarówno przepisów postępowania, w tym jego zasad ogólnych, jak i zasad konstytucyjnych. Powyższe zarzuty zawarte zostały w złożonym w dniu 29 grudnia 2021 roku wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności ww. przepisu ustawy nowelizującej z zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa z art. 2, art. 45 ust 1 oraz art. 77 ust 2 , art. 64 ust 1 i ust 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wniosek ten zakreślony został w Trybunale za sygn. K 2/22 i do dnia sporządzenia niniejszej skargi kasacyjnej nie został rozpoznany; 2. art. 1 § 1 i 2 u.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (zarówno w brzmieniu sprzed jak i po wejściu w życie ustawy nowelizującej) poprzez uznanie za prawidłowe zarówno jego niezastosowanie jak i niezbadanie w żadnym zakresie zaistnienia w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanek pozytywnych jak i negatywnych wskazanych w przepisie art. 156 k.p.a. co jest koniecznością wynikająca z ww. przepisu, co skutkowało wadliwym ograniczeniem przez organ czynności jedynie do stwierdzenia prekluzji, a tym samym niezbadanie czy skarżone orzeczenia administracyjne dotknięte są wadami kwalifikowanymi z przepisu art. 156 § 1 k.p.a.; 3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe ich niezastosowanie, pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała bezwzględna konieczność wydania decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie wskazanych przez stronę skarżącą już w odwołaniu decyzji jako wadliwych z naruszeniem prawa wraz z obligatoryjnym wskazaniem przez organ obowiązany okoliczności stanowiących podstawę odmowy stwierdzenia ich nieważności co sąd meriti uznał za prawidłowe; 4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co przejawiało się brakiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie i w sposób obiektywny oraz brakiem jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego a nawet brakiem ustalenia kiedy skarżone decyzje zostały doręczone w myśl ustawy nowelizującej przewidującej przesłankę doręczenia decyzji, a nie jej wydania do obliczenia terminów przewidzianych w ustawie nowelizującej co skutkowało oddaleniem skargi; 5. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 16 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowo przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania dowodowego i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy postępowanie to dotknięte jest wadą poprzez jego nienależyte przeprowadzenie w zakresie niezbędnego postępowania dowodowego oraz poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji a nawet brakiem ustalenia kiedy skarżone decyzje administracyjne zostały doręczone w myśl ustawy nowelizującej przewidującej przesłankę doręczenia decyzji, a nie jej wydania do obliczenia terminów przewidzianych w ustawie nowelizującej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwianych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wywiedzionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości położone na O. przy ul. [...] oraz orzeczenia Prezydium z [...] maja 1954 r. nr [...], zmieniającego ww. orzeczenie Prezydium z [...] sierpnia 1953 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania. Powodem takiego rozstrzygnięcia, było uznanie przez Ministra, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i przyjęcie, że od daty orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. oraz orzeczenia z dnia [...] maja 1954 r. upłynęło ponad 30 lat. Minister podkreślił, że nie można jednoznacznie ustalić dokładnej daty doręczenia orzeczeń z [...] sierpnia 1953 r. oraz z [...] maja 1954 r. ze względu na niezachowanie się potwierdzeń odbioru, na skutek upływu ponad 60 lat od daty ich wydania, to za podstawę obliczenia terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a przyjąć należy więc datę wywieszenia orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], tj. 5 września 1953 r. Przy tak ustalonej dacie 30-letni termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności upływał 5 września 1983r. Wobec faktu złożenia takiego wniosku w dacie 21 października 2013 r. niewątpliwie termin ten nie został zachowany. W takim stanie Minister uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...]marca 2019 r., jako wydana w ramach postępowania wszczętego na wniosek złożony po ponad 30 latach od doręczenia orzeczeń z [...] sierpnia 1953 r. oraz [...] maja 1954 r., musi być uchylona i jednocześnie należy umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tychże orzeczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 21 września 2022 r. podzielił stanowisko Ministra i uznał, że organ ten zgromadził cały niezbędny materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny – w kontekście przesłanek art. 2 ustawy nowelizującej. Sąd I instancji podkreślił, że organ dostatecznie i prawidłowo wyjaśnił kwestię daty doręczenia orzeczenia będącego przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, biorąc pod uwagę datę wywieszenia orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], tj. 5 września 1953 r., a w konsekwencji ustalił, że 30-letni termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności upływał 5 września 1983 r. Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja Ministra z [...] lutego 2022 r. nie narusza prawa. Z punktu widzenia formalnego należy zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Najdalej idącymi zarzutami skargi kasacyjnej są te odnoszące się do niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie wywiedli bowiem, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i nie powinien mieć w sprawie zastosowania. Zacząć zatem należy od wskazania, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W myśl natomiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ (niezależnie której instancji) w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, w takim przypadku, jest niedopuszczalne, gdyż w istocie oznaczałoby to prowadzenie postępowania umorzonego z mocy prawa. Wskazać należy, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem Trybunału, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Wobec tej treści orzeczenia Trybunału strona nie może twierdzić, że ustawodawca " zaskoczył" przyjętymi rozwiązaniami w ustawie nowelizującej. Wskazane przez Trybunał przyczyny stały się w istocie podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z przepisu zawartego w ustawie nowelizującej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (zob. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23 – dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni aprobuje stanowisko tam przedstawione. Zauważyć należy, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum – przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego ( przykładowo: zasiedzenie (art. 172 § 1 i 2 Kc., przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu gruntu i roszczeń użytkownika wieczystego (art. art. 243 k.c.), przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia – z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji RP, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/04), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego. W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, (publ. ONSAiWSA 2024/2/15) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65 i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (zob. uchwała SN z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Dodać trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona. Zasada ta dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09 – dostępna w CBOSA). Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji i skarżący kasacyjnie, przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Skoro nie ulega wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, to kluczowe w sprawie było ustalenie przez organ daty, w której doręczono lub ogłoszono orzeczenie stanowiące przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jest to bowiem kluczowa kwestia, albowiem od niej zależy, czy nastąpił upływ trzydziestoletniego terminu i czy w istocie doszło do umorzenia postępowania z mocy prawa. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że w sprawie nie zostało ustalone, kiedy orzeczenia stanowiące przedmiot postępowania zostały doręczone w myśl ustawy nowelizującej, co wykluczało zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i stanowiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości położone na O. przy ul. [...] oraz orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1954 r. nr [...] zostały wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31 – dalej: "dekret"). Zgodnie z art. 37 ww. dekretu do doręczeń, dokonywania obwieszczeń i zaskarżania orzeczeń co do odszkodowania, jak również do trybu rozpatrywania odwołań stosuje się odpowiednio przepisy art. 24. W myśl natomiast art. 24 ust. 1 dekretu orzeczenie doręcza się wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na którego wniosek wszczęte zostało postępowanie, oraz właścicielowi nieruchomości. W przypadku gdy orzeczenie dotyczy większej liczby właścicieli, orzeczenie może być im podane do wiadomości w trybie art. 18 ust. 2. W tym samym trybie zawiadomiony będzie właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie jest znane. Wskazany zaś art. 18 ust. 2 dekretu stanowi, że w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadomiony będzie właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie jest znane. Powyższe przepisy jasno określają sposób dokonywania doręczeń orzeczeń co do odszkodowania za nieruchomości. Podstawową formą zawiadamiania adresatów decyzji o jej wydaniu, było indywidualne doręczenie decyzji, co wynika bezpośrednio z art. 24 ust. 1 zd. 1 dekretu. Ówczesny prawodawca przewidział jednak, że w przypadku, gdy orzeczenie dotyczy większej liczby właścicieli, orzeczenie co do odszkodowania może być im podane do wiadomości w trybie art. 18 ust. 2 dekretu, a więc w trybie obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych rad narodowych. Literalna wykładnia art. 24 ust. 1 dekretu wskazuje, że tryb obwieszczenia mógł zostać zastosowany, w przypadku adresowania orzeczenia do więcej niż jednego właściciela. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości położone na O. przy ul. [...] dotyczy więcej niż jednego właściciela nieruchomości. Organ miał zatem możliwość obwieszczenia tego orzeczenia, zamiast jego indywidualnego doręczenia każdemu właścicielowi nieruchomości. Oznacza to, że wywieszenie tego orzeczenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] 5 września 1953 r. spowodowało skutek obwieszczenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1 dekretu. To z kolei oznacza, że od tej daty należy liczyć trzydziestoletni termin, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Rację zatem ma Sąd I instancji, że termin trzydziestoletni na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] upłynął 5 września 1983 r. Okoliczność zaś dokonania doręczeń przez ogłoszenie wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy ( pismo Zastępcy Kierownika Wydziału skierowane do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z załączonym orzeczeniem o odszkodowaniu celem " podania do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeniowej w Prezydium oraz w miejscu położenia nieruchomości na przeciąg dni 14 –tu po czym zwrot do Wydziału Społeczno – Gospodarczego z adnotacją o dokonanym obwieszczeniu" - k. 96 akt adm tom. 1). Koresponduje z tym adnotacja na orzeczeniu słabo, ale jednak czytelna " wywieszono 5.IX.53 zdjęto 24. IX. 53" ( k. 91 akt adm. tom 1). Niezależnie od powyższego w aktach administracyjnych znajduje się pismo Zastępcy Kierownika Wydziału, podpisane C. P., skierowane do Z. K., informujące o przesłaniu orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości z prośbą o podanie do wiadomości wymienionym w tym piśmie osobom ( k.95 akt adm.). W taki sam sposób organ korespondował w sprawie wywłaszczeniowej i tak też doręczył decyzję wywłaszczeniową ( k. 90 tom 1 akt adm.). Gdy zaś chodzi o orzeczenie z [...] maja 1954 r., to stanowi ono uzupełnienie orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r., które nie ma samodzielnego bytu, w istocie zmieniało sytuację prawną J. K. a co wynika z zestawienia treści obu decyzji ( z [...] sierpnia 1953 r. i [...] maja 1954 r.). W rozdzielniku tego ostatniego orzeczenia wskazano, że zostało przesłane do wiadomości " M. K. – spadk. K. J.", co w zestawieniu z powołaną w tym orzeczeniu podstawą prawną – art. 100 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym prowadzi do wniosku, że zostało wydane za zgodą strony ( czyli wobec śmierci J. K. - jego spadkobiercy). Przywołany w orzeczeniu art. 100 rozporządzenia ( Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341) stanowił, że: "Prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy." Z przepisu tego wynika, że warunkiem jego zastosowania była zgoda strony, co w zestawieniu z adnotacją na orzeczeniu pozwala wywieść, że było wydane za wiedzą spadkobierców. Wszystkie opisane wyżej okoliczności sprawy, pomimo niekompletności akt wynikającej z upływu czasu, wskazują na to, że spadkobiercy A. K., wywłaszczonego właściciela nieruchomości wiedzieli o wydaniu decyzji odszkodowawczych za wywłaszczone grunty, o których zostali powiadomieni przez ogłoszenie. W tym miejscu należy też przypomnieć, że już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczeń z 1953 i 1954 r. r. w trybie tzw. nadzoru. Nie ma zatem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których strony czekały od 1954 r. do 2013 r., czyli prawie 60 lat, żeby wzruszyć te orzeczenia. Wobec prawidłowego umorzenia postępowania nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące niezbadania sprawy w aspekcie naruszenia art.156 § 1 i 2 k.p.a. ( zarzut 2 i 3 skargi kasacyjnej). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.