I OSK 718/25

Dnia 14 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1056/24 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 kwietnia 2024 r., nr SKO-NP-4115-512/23, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 27 listopada 2023 r., znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz B.S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1056/24, oddalił skargę B.S., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 12 kwietnia 2024 r., nr SKO-NP-4115-512/23, w przedmiocie odmowy przyznania prawa świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 27 listopada 2023 r., nr GOPS.524.58.2023, Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką M.G. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ustalenia wywiadu środowiskowego, z których wynika, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matka, która ma [...] lat i ze względu na swój wiek wymaga nieustannej opieki ze strony córki. Zakres tej opieki obejmuje: przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, dbanie o higienę osobistą, kontakt z lekarzem rodzinnym, zakup lekarstw oraz ich podawanie. Matka skarżącej pozostaje w stałym leczeniu [...] ze względu na [...], ma problemy ze wzrokiem (nie widzi na jedno oko), problemy z samodzielnym poruszaniem się (jest po operacji na nogi). Organ dodał, że wnioskodawczyni pobiera od 1 lipca 2013 r. zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką. Od 18 lat skarżąca nie podejmuje zatrudnienia. Następnie organ I instancji wskazał, że matka skarżącej ma jeszcze troje innych dzieci zobowiązanych do alimentacji. Córka D.M. (zam. M.) prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe wraz z mężem. Utrzymują się ze świadczeń emerytalno-rentowych z ZUS, a matce pomaga w formie paczek żywnościowych oraz świadczy pomoc usługową okazjonalnie. Syn J.G. zamieszkuje na terenie N., nie jest znany jego adres pobytu. Syn Z.G. również nie jest znany z miejsca pobytu, nie ma z nim kontaktu od 10 lat. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ponieważ od 1 lipca 2013 r. pobiera zasiłek dla opiekuna, ustalony stopień niepełnosprawności jej matki datuje się od 1 czerwca 2011 r. oraz ze względu na krąg osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Na skutek złożonego przez skarżącą odwołania Kolegium na mocy decyzji z dnia 12 kwietnia 2024 r., nr SKO-NP-4115-512/23, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 u.ś.r. oraz stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym Kolegium uznało, że okoliczność, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki tj. matki skarżącej powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ustawy, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Abstrahując od powyższego Kolegium uznało, że z ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie nie można wnioskować, iż faktyczny zakres opieki jaki wykonuje skarżąca względem niepełnosprawnej matki, był tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Jak wynika bowiem z treści art. 17 u.ś.r. obligatoryjną przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według Kolegium na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie sposób jednak przyjąć, iż skarżąca stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, zatem nie wyczerpuje ona zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która jak już wcześniej wspomniano ma być trwała. Z zasad doświadczenia życiowego wynika bowiem, że czynności takie jak: przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie, dbanie o utrzymanie higieny osobistej, kontakt z lekarzem, wykupywanie leków i dawkowanie – nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką np. nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo, czy prowadzący gospodarstwo rolne. Zdaniem organu odwoławczego, czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach – z reguły rano i wieczorem – a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Z ustaleń organu I instancji nie wynika również, iż matka skarżącej jest osobą obłożnie chorą (leżącą, wymagającą karmienia) i niekontaktową. Ponadto Kolegium wskazało, że oprócz skarżącej są jeszcze trzy osoby, tj. jej rodzeństwo, obciążone w tym samym stopniu, co skarżąca ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i osoby te powinny się stosownie podzielić wykonywaniem tego obowiązku tak, aby nie była nim obciążona tylko jedna z nich. Okoliczności, iż jak twierdzi skarżąca nie utrzymuje kontaktów z braćmi, nie można, zdaniem Kolegium, uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" ich obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnej matki. Zamieszkiwanie bowiem osób zobowiązanych do zapewnienia opieki niepełnosprawnemu rodzicowi w innej miejscowości niż rodzic nie zwalnia ich z tego obowiązku, gdyż opiekę tę można zapewnić w sposób pośredni poprzez opłacenie osób, które opiekę tę będą za nich świadczyć. Z akt nie wynika, żeby skarżąca podjęła jakiekolwiek działania mające na celu ustalenie miejsca zamieszkania rodzeństwa i zobowiązania ich do współudziału w opiece nad matką w sposób bezpośredni lub pośredni. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na to, że to na dzieciach niepełnosprawnej matki skarżącej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek zapewniania jej pomocy i opieki, a z akt nie wynika, ażeby w stanie faktycznym istniały obiektywne okoliczności (niepełnosprawność w stopniu znacznym, trudna sytuacja finansowa) uniemożliwiające im wspólne zabezpieczenie opieki uznać należy, iż na chwilę obecną w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zatem w ocenie organu II instancji, przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach M.G. W rezultacie odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. W przypadku skarżącej nie ma takiej konieczności, a zatem organ postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia. Ponadto skoro w ocenie organu odwoławczego skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego to w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do zbiegu uprawnień do świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie, a tym samym w sprawie nie ma zastosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. W ocenie Kolegium, ustalony stan faktyczny nie dawał więc podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę złożoną przez skarżącą od decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że jako słuszne należało uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygnatura akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 4 lipca 2023 r. ustalony u matki skarżącej znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 21 lutego 2023 r., a więc od czasu ukończenia przez nią [...]-go roku życia. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że fakt ten nie może stanowić przesłanki do uznania, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie tego świadczenia, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest to jednak jedyna okoliczność, którą należy spełnić aby otrzymać wnioskowane świadczenie. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m.in. z powodu braku bezpośredniego związku przyczynowego między sprawowaną przez nią opieką nad matką, a rezygnacją z zatrudnienia. Odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego Sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów zawierających informacje na temat zatrudnienia skarżącej. Z treści przeprowadzonego w dniu 6 września 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca nie pracuje od 18 lat. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 18 lipca 2011 r. wynika natomiast, że matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a niezdolność ta datowana jest od dnia 1 czerwca 2011 r. Z kolei stwierdzony u matki skarżącej znaczny stopień niepełnosprawności jest datowany od 21 lutego 2023 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 4 lipca 2023 r.). Tym samym ani niezdolność do samodzielnej egzystencji ani niepełnosprawność matki skarżącej nie stanowiły podstawy do rezygnacji przez skarżącą z pracy, skoro wystąpiły one na długo po tym jak skarżąca zakończyła swoje ostatnie zatrudnienie. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu, że większość wskazanych powyżej czynności jest wykonywana również przez osoby pracujące w każdej rodzinie, której członkiem jest niepełnosprawna osoba w starszym wieku lub małoletni, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Część z tych czynności (np.: kontakt z lekarzem) nie jest wykonywanych codziennie, a czynności polegające na pomocy przy utrzymaniu higieny osobistej, przygotowaniu posiłków oraz ubieraniu/rozbieraniu - nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu, bowiem nie są czasochłonne i przy odpowiedniej organizacji mogą być wykonywane przed lub po pracy. W konsekwencji uznano, że organ prawidłowo stwierdził, iż zakres i rodzaj sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a w konsekwencji nie ma podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez skarżącą. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że matka skarżącej ma jeszcze troje innych dzieci, które są zobowiązane do alimentacji i opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazać należy, że świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać, np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Uznano, że nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nie z obowiązków alimentacyjnych wobec matki. Wskazano, iż poza powyższym na przeszkodzie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia stoi również fakt, że od sierpnia 2014 r. pobiera ona zasiłek dla opiekuna. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 8 listopada 2018 r. nr ŚR.8331.11.2018 Wójt Gminy [...] zmienił swoją wcześniejszą decyzję i przyznał skarżącej bezterminowo zasiłek dla opiekuna w kwocie 620 zł na okres od 1 listopada 2018 r. Jak to już zostało powyżej wskazane świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.). Z kolei w myśl art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W świetle powyższych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się co prawda oświadczenie pełnomocnika skarżącej z dnia 30 sierpnia 2023 r., złożone razem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, że rezygnuje ona z zasiłku dla opiekuna, jednak w jego treści zawarto zastrzeżenie, że rezygnacja ta nastąpi z dniem przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można zatem uznać, że doszło do skutecznego zrzeczenia się przez skarżącą prawa do zasiłku dla opiekuna skoro rezygnacja ta została uzależniona od przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie przez skarżącą z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. A taki właśnie skutek wywołuje złożone przez skarżącą oświadczenie z dnia 30 sierpnia 2023 r. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; 2. Art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego; 3. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na poczytaniu braku dokonania faktycznego wyboru świadczenia jakie skarżąca chce pobierać jako okoliczności wypełniającej przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną w tym przepisie, podczas gdy skarżąca przez cały okres trwania postępowania nie wiedziała, czy bardziej korzystne świadczenie pielęgnacyjnego zostanie jej przyznane, w związku z czym nie mogła ona w żadnym momencie dokonać świadomego wyboru w tym zakresie, bez brania na siebie ryzyka pozostania bez żadnych środków do życia. 4. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) oraz art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego Sąd I instancji błędnie stwierdził, że niedoprowadzenie do uchylenia decyzji przyznającej stronie skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna przed 31 grudnia 2023 r. uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów przejściowych ustawy o świadczeniu wspierającym (art. 63 ust. 1 i 2), podczas gdy ewentualnie wydana decyzja w trybie art. 155 K.p.a. może mieć zarówno moc na przyszłość (ex nunc) jak i moc wsteczną (ex tunc), dzięki czemu możliwe byłoby retroaktywne doprowadzenie do sytuacji spełnienia przez stronę skarżącą wszystkich przesłanek przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed 31 grudnia 2023 r. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: 1. Art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż strona skarżąca od 2013 r. pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z rezygnacja z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną oraz skutków wynikających z tej okoliczności, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi; 3. art. 151 P.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody; 4. Art. 151 P.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 9, 79a § 1 K.p.a., gdyż organy administracji nie zawiadomiły skarżącej w sposób przewidziany w tych przepisach o możliwości (i konieczności) dokonania wyboru świadczenia, które chce pobierać. W oparciu o powołane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy stosownie do treści art. 176 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jeżeli skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, jednak zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie występowania związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną oraz wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotycząca uznania, czy dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, Dlatego od zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) należy zacząć rozważania. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej nadal u.ś.r. Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższego przepisu jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Charakter takiej opieki musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy (postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21, źródło CBOSA). Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką, która ma [...] lat i ze względu na swój wiek wymaga nieustannej opieki ze strony córki. Zakres tej opieki obejmuje: przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, dbanie o higienę osobistą, kontakt z lekarzem rodzinnym, zakup lekarstw oraz ich podawanie. Matka skarżącej pozostaje w stałym leczeniu [...] ze względu na [...], ma problemy ze wzrokiem (nie widzi na jedno oko), problemy z samodzielnym poruszaniem się (jest po operacji na nogi), wymaga pomocy w podstawowych czynnościach dnia codziennego, co rodzi konieczność sprawowania przez skarżącą stałej opieki przez całą dobę. Dokonując oceny związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki należy brać pod uwagę wszelkie czynności wykonywane na rzecz osoby z niepełnosprawnością, w tym również tak zwane "zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego", jeżeli stan zdrowia tej osoby uniemożliwia jej wykonywanie takich czynności. Zakres opieki uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zależny jest od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim od indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp. Jeśli nawet opieka ta nie ma charakteru stricte leczniczego, to obejmuje szereg czynności, które mieszczą się w zakresie pielęgnacji osoby niepełnosprawnej (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2016/22; z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2455/23 i I OSK 2242/23; z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1733/23; z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 451/23; z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 3096/23, I OSK 3100/23 i I OSK 3132/23; z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2937/23). Przyjmuje się, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (por. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymywanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wymóg ten nie jest związany żadnym zakresem etatowym (godzinowym) sprawowanej opieki. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej (postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21). Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że zachodzi określony w art. 17 u.ś.r. związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a obowiązkiem sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawną matką. Charakter i intensywność tej opieki są właściwe dla potrzeb osoby z niepełnosprawnością – działania opiekuńcze realizowane są w sposób ciągły, o każdej porze dnia, bez przerw weekendowych czy świątecznych. Poza faktycznie świadczoną opieką, kluczowe znaczenie ma również ciągła dyspozycyjność skarżącego, gotowego do niesienia pomocy zgodnie z bieżącymi potrzebami i stanem zdrowia matki zarówno w ciągu dnia, jak i w nocy. Stan permanentnej dyspozycyjności, w którym pozostaje skarżąca wobec niepełnosprawnej matki, bez wątpienia eliminuje możliwość podjęcia pracy lub prowadzenia działalności zarobkowej. Wynikający ze stanu faktycznego sprawy zakres opieki w sposób jednoznaczny wskazuje, że matka skarżącej w sposób oczywisty nie jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności opiekuna. Niezrozumiałe są przeciwne twierdzenia Sądu I instancji, który w sposób wyraźny bagatelizuje obciążenia zdrowotne matki skarżącego, a co za tym idzie konieczność sprawowania nad nią stałej pieczy. W takiej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że skarżąca posiada możliwości podjęcia zatrudnienia, które dałoby się pogodzić ze sprawowaną opieką. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji jakoby dla oceny występowania związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną miał znaczenie fakt obciążania obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej w tym samym stopniu pozostałych dzieci wyżej wymienionej. Skarżąca oraz jej rodzeństwo należą do tej samej, pierwszej grupy osób zobowiązanych alimentacyjnie, a zarazem uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wskazuje, która z tych osób powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani nie określa kryteriów wyboru takiej osoby. W tej sytuacji nie należy kwestionować, że decyzja ta powinna zostać w gestii rodziny. Kiedy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego składa wniosek o przyznanie świadczenia, brak jest podstaw do odmowy tego prawa wyłącznie z uwagi na istnienie innych dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca nie przewidział takiego wymogu w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W pozostałych przypadkach obowiązują ogólne zasady i przesłanki przyznawania świadczenia, w tym rzeczywiste sprawowanie opieki. Gdy zatem jedno z rodzeństwa faktycznie sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne, nie można mu odmówić tego prawa z uwagi na istnienie innych dzieci, które również mogłyby wypełniać obowiązek alimentacyjny, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że odpadły negatywne przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną opieką, po drugie – zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą oraz po trzecie – posiadania przez skarżącą rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki. Kwestią odmiennie interpretowaną przez strony postępowania była także możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 8 listopada 2018 r., nr ŚR.8331.11.2018, przyznano skarżącej bezterminowo zasiłek dla opiekuna od 1 listopada 2018 r. Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że nie dochodzi do zbiegu uprawnień do świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie, a tym samym w sprawie nie ma zastosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r., co wywodzono z dokonanej przez organ II instancji oceny, że skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie innych – powyżej omówionych – przesłanek. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Treść powyższych regulacji prawnych jest jednoznaczna i oczywista. Nie ulega wątpliwości, że norma zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania przez daną osobę dwóch z ww. świadczeń jednocześnie. Z tego zatem powodu skarżąca, jako osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek, nie mogła mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. By uzyskać drugie z wymienionych świadczeń osoba taka musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych powyżej przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero potem, po jego otrzymaniu, rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia, o czym winno świadczyć wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, oświadczenie osoby uprawnionej o zrzeczeniu się prawa do konkurencyjnego świadczenia (wyroki NSA z dnia: 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2223/22; 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1190/21; źródło CBOSA). Rezygnacja z przysługującego świadczenia do zasiłku opiekuńczego powoduje eliminację negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sformułowanej w ww. przepisach. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła oświadczenie datowane na 30 sierpnia 2023 r., które zostało złożone razem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, że rezygnuje ona z zasiłku dla opiekuna. W treści oświadczenia zawarto zastrzeżenie, że rezygnacja ta nastąpi z dniem przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Złożona przez stronę skarżącą rezygnacja została przez Sąd I instancji słusznie potraktowana jako złożona warunkowo – tj. uzależniona od przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, co powodowało nieskuteczność złożonego oświadczenia. Niemiej jednak okoliczność ta nie została poddana stosownej ocenie przez Kolegium. Organ II instancji wywodząc, że w sprawie zaszły przesłanki oddalenia wniosku wynikające z uznania, że zakres opieki jaki wykonuje skarżąca względem niepełnosprawnej matki nie uniemożliwia jej podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej oraz że niepełnosprawna matka posiada jeszcze inne dzieci zobowiązane do obowiązku alimentacyjnego na jej rzecz, uznał że negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyrażona art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie zaszła w sprawie. W tym kontekście przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.), a to oznacza, że zasada dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Organ II instancji ma nie tylko ocenić zgodność z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy niejako od nowa (np. por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1335/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych uwag, należy stwierdzić, że organ odwoławczy, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, uchybił zasadzie dwuinstancyjności postępowania, w konsekwencji czego wydał wadliwą decyzję przedwcześnie uznając, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Równocześnie z akt rozpoznawanej sprawy jasno wynika, że organy obu instancji nie poinformowały skarżącej o możliwości wyboru świadczenia pomiędzy zasiłkiem opiekuńczym, a świadczeniem pielęgnacyjnym. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy nie poinformowały skarżącej o negatywnych skutkach złożonego oświadczenia z dnia 30 sierpnia 2023 r., jak tego wymagają przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i 2 K.p.a. W konsekwencji sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego a także zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. były zasadne, albowiem słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uznając, ze skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, dopełni obowiązku wynikającego z art. 9, 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poinformowania strony w kwestii rezygnacji z zasiłku opiekuńczego, następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.