I OSK 721/24

Dnia 16 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1647/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 9 listopada 2023 r. I SA/WA 1647/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r, poz, 344, dalej jako u.g.n.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, 2 naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art, 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz Skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że stosownie do art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. poz. 464, z późn. zm, 8), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady; (...) 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu' do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Do przesłanek uwłaszczenia na rzecz Spółki należą zatem: (1) własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej, (2} posiadanie gruntu w zarządzie przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe wedle stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Skarżąca wskazała następnie, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania administracyjnego nie doszło bowiem do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. Z kolei Sąd l instancji uchybień tych nie dostrzegł. W efekcie rozstrzygnięcie Sądu instancji błędnie oparto na założeniu, że przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Skarżącej wedle stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Tymczasem, w toku niniejszego postępowania Skarżąca przedłożyła decyzję Powiatowej Rady Narodowej w Tychach - Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Komunikacji z [...] listopada 1973 r., nr [...] o przekazaniu w użytkowanie terenu o ogólnej powierzchni 5 ha 0091 m2 na rzecz Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych w Katowicach. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie wymienione wyżej przesłanki uwłaszczenia. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Sądu kasacyjnego. Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie, że jej poprzednik prawny nabył w trybie art. 200 u.g.n. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w B., obręb [...], B., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 69 m2 i nr [...] o pow. 26 m2, objęte księgą wieczystą nr [...] oraz gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 36 m2 objęta księgą wieczystą nr [...]. Organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nabycia przez poprzednika prawnego Skarżącej prawa użytkowania wieczystego przywołanych wyżej działek wskazując, że nie została spełniona przesłanka legitymowania się przez poprzednika prawnego Skarżącej w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu spornych działek. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę. Przystępując do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania przypomnieć należy, że organy pozyskały w toku postępowania decyzję Powiatowej Rady Narodowej w Tychach - Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Komunikacji z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] potwierdzającą oddanie poprzednikowi prawnemu Skarżącej w użytkowanie terenu o ogólnej pow. 5 ha 0091 m2, w obrębie B. Organy nie kwestionowały, że decyzja ta jest jednym z dokumentów o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej "rozporządzenie"), wyjaśniły jednak, że z załącznika do tej decyzji nie wynika, by obejmowała ona również sporne działki. Jak wynika z akt sprawy, po uzyskaniu decyzji potwierdzającej przekazanie poprzednikowi Skarżącej działek w użytkowanie, organ pierwszej instancji zwracał się do Skarżącej oraz Starosty Bieruńsko - będzińskiego o przedłożenie do akt sprawy dokumentów świadczących o przekazaniu m. in. działek nr [...], nr [...] i nr [...] w użytkowanie lub zarząd w formie prawem przewidzianej. W odpowiedzi na ww. pismo z dnia [...] stycznia 2023 r. Starosta poinformował, iż w zasobach Starostwa brak jest dokumentu, o którym mowa w § 4 ww. rozporządzenia, dotyczącego przekazania w użytkowanie m. in. działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Skarżąca na pismo organu nie udzieliła odpowiedzi. W tych okolicznościach faktycznych za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie dowodowe, uznając, że organy administracyjne nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów postępowania, zaś zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, iż wprawdzie inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym wedle art. 7 k.p.a. spoczywa na organie administracji publicznej, lecz zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia strony postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. wyrok NSA z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK1253/20). Skarżąca spółka mogła więc w toku postępowania wykazać, że istnieją dokumenty potwierdzające ustanowienie prawa zarządu nad nieruchomościami objętymi wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego. Wobec tego brak inicjatywy skarżącej spółki w tym zakresie nie może obciążać organu administracji. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut przerzucenia przez organ obowiązków dowodowych na stronę, Skarżąca nie określiła jaki istotny ze względu na przedmiot postępowania, dowód został w związku z tym pominięty, jak również nie wykazała wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Z kolei skuteczne zarzucenie naruszenia art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy nie zachowano logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy rozumowanie organu nie uwzględnia, wbrew zasadom doświadczenia życiowego związku przyczynowo - skutkowego. Skarżąca kasacyjnie spółka takich zależności nie wykazała. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. polegający na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy dowodowej, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika z wprost ustawy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić i rozważyć wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarty w tym przepisie katalog środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym nie ma charakteru zamkniętego, lecz stanowi przykładowe wyliczenie. Oznacza to, że ustawodawca nie ograniczył rodzaju środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z 10 lutego2020 r., sygn. akt I OSK 820/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyrokach z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 660/22 i 9 lipca 2025 r. I OSK 2064/23, że otwarty katalog dowodowy, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a., czyli możliwość wykorzystywania różnych środków dowodowych przy ustalaniu okoliczności faktycznych danej sprawy, jest aktualny w sytuacji, gdy z przepisów szczególnych nie wynika, że dany fakt może być ustalony tylko w określony sposób. Natomiast w tych sprawach, w których istotne jest wykazanie okoliczności prawnych, np. istnienie określonego prawa, można to czynić, jeżeli prawo to powstało z zachowaniem wymaganych dla tego prawa wymogów, w tym przepisów dotyczących danego zdarzenia prawnego. Nie można zatem, powołując się na art. 75 § 1 k.p.a. i szeroki katalog środków dowodowych, wykazać istnienia określonego prawa, jeżeli dla jego powstania niezbędne jest spełnienie określonych wymogów czy to co do formy czy też materialnoprawnych. Jak prawidłowo przyjęły organy w postępowaniu uwłaszczeniowym ma zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 1 - 10 rozporządzenia. Na podstawie jednego z wymienionych w nim dokumentów właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu. Zawarty w powołanym przepisie katalog środków dowodowych stanowi rozwiązanie szczególne, które pozwala na stwierdzenie istnienia dotychczasowego prawa zarządu w oparciu o szerszy katalog środków dowodowych, niż wynika to z przepisów materialnoprawnych regulujących tryb i sposób powstawania prawa zarządu, aby to było możliwe niezbędne było wydanie przepisów szczególnych, natomiast nie można było powyższych ustaleń dotyczących okoliczności prawnych czynić w oparciu o katalog środków dowodowych określonych w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego zarzut dotyczący zastosowania nie wynikającej z przepisów prawa nieformalnej teorii dowodów należało uznać za chybiony Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. art. 200 ust. 1 u.g.n. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżąca zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię tego przepisu nie wyjaśniła na czym owa błędna wykładnia miałaby polegać. Ze sposobu sformułowania zarzutu wynika, że w ocenie Skarżącej spełnione zostały przesłanki faktyczne pozwalające na zastosowanie tego przepisu. Jak jednak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, przyjętych przez Sąd Wojewódzki, których Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała, nie została wykazana przesłanka pozostawania spornych działek w zarządzie jej poprzednika prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.