I OSK 725/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3179/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 listopada 2021 r. nr DO.1.7614.824.2020.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2020 r. znak NWIII.7533.396.2012, II. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Gminy [...] kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3179/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Wyry na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 listopada 2021 r., nr DO.1.7614.824.2020.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii (dalej też Minister, decyzja Ministra 2021 r.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2020r. odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Wyry, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0025 ha (dalej też nieruchomość), położonej w jednostce ewidencyjnej Wyry, obręb Gostyń, k.m. 2, wydzielonej z parceli nr [...], zajętej pod drogę - ul. [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że, z akt sprawy nie wynika aby przedmiotowa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r., na której miała zostać urządzona ul. [...], została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Stwierdził, że w aktach sprawy brak jest stosownej uchwały, na podstawie której ul. [...], położona w Gostyni (pow. mikołowski) została zaliczona do kategorii dróg publicznych. W związku z powyższym Minister uznał, że przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej też ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające; ustawa z dnia 13 października 1998 r.) nie zostały spełnione w stosunku do działki nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Gmina Wyry. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu z przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018, poz. 2068 t.j.) wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy, a o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd uznał, że nieprawidłowe jest twierdzenie skarżącego, że w uchwale z 1987 r. ul. [...] była wymieniona jako ul. [...] (boczna) w Gostyni (nr [...]). Co istotne przy tym, tożsamości tych dróg nie potwierdza metryka drogi - ul. [...], która w swej treści nie wymienia jej kategorii oraz nie zawiera numerycznego jej oznaczenia. W sytuacji gdy na terenie Gminy znajduje się zarówno ulica "[...]" jak i ulica "[...]", a z treści uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. jednoznacznie wynika, że do kategorii dróg publicznych zaliczono ulicę "[...] boczną" i uchwała ta ma charakter wiążący, nie jest możliwe przyjęcie wbrew treści uchwały, że intencją organu było zaliczenie do kategorii dróg miejskich ul. "[...] ", a okoliczność ta nie może być rozpoznawana w kategoriach omyłki pisarskiej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina Wyry zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako ustawa reformująca administrację publiczną) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie, że z dniem 1 stycznia 1999 roku Gmina Wyry nabyła własność nieruchomości zajętej pod drogę, tj. ul. [...] z mocy prawa oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...], stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 roku własność [...] i [...], podczas gdy zastosowanie przywołanych przepisów i poczynienie wskazanych ustaleń winno doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego i w konsekwencji do jej uchylenia; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a., poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym ustalony został z naruszeniem zasad postępowania ustanowionych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz nieuwzględnienie skargi, mimo dokonanych przez Ministra Rozwoju i Technologii naruszeń wyżej wskazanych przepisów k.p.a., mających wpływ na wyniki sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Przy pismach z dnia 20 lipca 2023 r. oraz z dnia 26 października 2023 r. skarżąca kasacyjnie przedłożyła uchwałę nr LI/444/2023 Rady Gminy Wyry z 30 marca 2023 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej nadania nazwy ulic w Tychach-Gostyni, wnosząc o przeprowadzenie z jej treści dowodu na okoliczność, że ulica [...], której nazwie nadano uchwałą nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z 29 grudnia 1986 r. w sprawie nadania nazw ulic w Tychach-Gostyni, jest tożsama z ulicą [...] boczną, o której stanowi uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach nr XX/161/87 z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż jest zasadna. Spór w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę Gminy Wyry na decyzję Ministra z 2021 r. o w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Natomiast istota tego sporu, jak to wynika ze stanowiska środka odwoławczego, sprowadza się do kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie ustalenia zaskarżonego wyroku, że ulica "[...] " na dzień 31 grudnia 1998r. nie miała status drogi publicznej, to stwierdzenie nabycia jej własności z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego było niemożliwe. A zatem według Sądu I instancji Wojewoda Śląski decyzją z 2020 r. prawidłowo odmówił potwierdzenia nabycia owego prawa, a Minister decyzją z 2021 r. zasadnie utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Wszystkie zarzuty ulokowane w środku odwoławczym dotyczą wskazywanej wyżej fundamentalnej kwestii spornej, której odpowiednie – podobne (zbliżone) aspekty jurydyczne były przedmiotem jurysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach innych spraw (por. m. in. wyroki NSA z dnia: 26 września 2024 r. sygn. akt I OSK 663/23; 5 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1048/23; 7 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 99/23; 27 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 100/23; 28 stycznia 2026 r. sygn. akt I OSK 226/23; 18 luty 2026 r sygn. akt I OSK 460/23; 26 luty 2026 r. sygn. akt I OSK 341/23). W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w zmian za odszkodowanie. Przytoczony przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości to, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka (nieruchomość) nr [...], wydzielona z parceli [...], stanowiła własność osób fizycznych [...] i [...], a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Natomiast kwestią sporną pozostaje to, czy nieruchomość ta stanowiła część pasa drogowego, tj. czy w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz czy pozostawała w związku z tym we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera jednak definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.; dalej jako: "ustawa o drogach publicznych"). Na gruncie odnośnych regulacji prawnych – według stanu prawnego obowiązującego 31 grudnia 1998 r. – zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednocześnie ustawodawca podzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy). Jednocześnie godzi się zauważyć, że powyższa ustawa w precyzyjny sposób określa tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich – z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 – następowało w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało natomiast w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2). Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało zaś w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg (art. 8 ust. 2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (por. I OSK 226/23). Tym samym w myśl przedstawionych unormowań prawnych, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Jak wynika z zaaprobowanych przez Sąd wojewódzki ustaleń ulokowanych w decyzjach organów obu instancji, w ich ocenie w rozpoznawanej sprawie nie można było uznać, że ulica, w skład której wchodzi sporna działka, stanowi drogę publiczną. Orzekające w sprawie organy ustaliły, że ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby ul. [...] została zaliczona do dróg publicznych. Organy te uznały bowiem, że ul. [...] uzyskała swoją nazwę na podstawie uchwały nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z dnia 29 grudnia 1986 r. Podkreśliły, że nazwa ta nie została wymieniona w uchwale nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, w związku z czym nie można uznać, aby przepisami tej uchwały doszło do zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wskazania konkretnych nazw ulic w uchwale zaliczającej je do dróg publicznych nie może powodować, że ulice te nie uzyskały takiego charakteru, a jedynie może wskazywać na wady metodologiczne w sporządzeniu tej uchwały. Rację należy przyznać stronie skarżącej kasacyjnie, że w sytuacji, w której uchwała o zaliczeniu poszczególnych ulic nie posługuje się ich nazwami nadanymi wcześniejszą o trzy miesiące uchwałą, powinnością organów było ustalenie czy droga oznaczona numerem [...] i opisana jako ul. [...] boczna nie jest tożsama z ul. [...] (por. I OSK 663/23). Należy wreszcie odnotować, że w przypadku, gdyby ulica ta nie została ostatecznie zaliczona do dróg publicznych na podstawie uchwały z 1987 r., sprawdzenia wymagało, czy zaliczenie takie nie nastąpiło innym dokumentem wydanym przed 31 grudnia 1998 r. W ocenie składu orzekającego Sądu odwoławczego, Sąd wojewódzki nieprawidłowo zatem uznał, że odmowa stwierdzenia nabycia przez Gminę Wyry własności spornej działki wyłącznie z uwagi na niewymienienie w uchwale z dnia 31 marca 1987 r. nazwy ulicy, w której skład wchodzi sporna działka, stanowi rozstrzygnięcie właściwe i wydane w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wydanie takiego rozstrzygnięcia możliwe będzie dopiero po ostatecznym należytym ustaleniu, czy ulica [...] została przed 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg publicznych, czy nie. Całokształt argumentów skarżącej kasacyjnie, w tym powoływanie się na konkretne dokumenty urzędowe, wskazuje, że organy obu instancji zbyt powierzchownie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy. Tym samym za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organy wezmą pod uwagę, że jeżeli ustalenie nazwy "[...] " nie zostało ogłoszone w oficjalnym publikatorze, to nazwa ta nie mogła pojawić się w uchwale nr XX/161/87 z dnia 31 marca 1987r. Uwzględniając powyższe, organy odniosą się do przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie dokumentów, w tym dokumentów urzędowych, z których wynika, że ul. [...] jest drogą publiczną, a następnie ustalą, kiedy nadano jej ten status. Ustalą również, jaka obecnie droga publiczna oznaczona numerem [...], widniejąca pod poz. 307 w wykazie dróg lokalnych miejskich na terenie miasta Tychy, stanowiącym załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr XX/161/87 z dnia 31 marca 1987r., została określona jako "[...] /boczna/" w Gostyni. Alternatywnie organy ustalą, jaki numer (według dostępnych dokumentów, np. metryk, protokołów przekazania itp.) miała droga nosząca obecnie nazwę " [...] ", zanim nadano jej aktualny numer. Przy czym podkreślić należy, że w aktualnych okolicznościach sprawy szczególnej uwadze organów poddana powinna być treść § 1 pkt 5 uchwały nr LI/444/2023 Rady Gminy Wyry z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w Tychach z dnia 29 grudnia 1986 r. dotyczącej nadania nazw i ulic w Tychach–Gostyni. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.