I OSK 753/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 988/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-75/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 988/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływanej dalej również jako "Spółka") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 24 lutego 2022 r. nr KKU-75/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Wielkopolski decyzją z 31 marca 2021 r znak: SN-VI.7532.1.169.2019.4 stwierdził nabycie przez Gminę Oborniki z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna Miasto Oborniki, obręb [...], [...], arkusz mapy [...], działka nr [...]/14 o powierzchni 0,1821 ha, działka nr [...]/16 o powierzchni 0,0391 ha, działka nr [...]/19 o powierzchni 0,2485 ha, dla której Sąd Rejonowy w Obornikach - IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Wojewoda wskazał, że PKP S.A. nie powołała się na istnienie decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntów państwowych w zarząd albo umowy zawartej za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości zgodnie z przepisami art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.g.w.n.". Tymczasem prawo zarządu do nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa. Organ podkreślił, że w aktach sprawy nie ma decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd Polskich Kolei Państwowych, a jedynie kserokopia decyzji o ustaleniu opłaty za zarząd tą nieruchomością. W ocenie organu, decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Oborniki z 17 marca 1989 r. nie ma charakteru decyzji o ustaleniu prawa zarządu, gdyż nie zawiera wszystkich jej elementów, które zostały wyszczególnione w uchwale SN z 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym zaś czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Wojewoda stwierdził, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Następnie, Wojewoda, powołując się na uchwałę NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, wskazał, że pozostawienie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 10 maja 1990 r." lub "ustawa komunalizacyjna". W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości, trzeba było przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym a nie prawnym, ponieważ podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym, to władane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa. W ocenie Wojewody, nie wystąpiły również negatywne przesłanki komunalizacji, zawarte w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Kierując się zawartym w tym przepisie pojęciem "służą wykonywaniu zadań publicznych" Wojewoda stwierdził, że nieruchomość ta nie podlegała wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie tego przepisu. Wykonywane przez przedsiębiorstwo PKP zadania nie należały do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, że jego organem założycielskim był minister, nie oznaczał jeszcze, że wykonywane przez to przedsiębiorstwo zadania należały do właściwości organów administracji rządowej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 24 lutego 2022 r. nr KKU-75/21, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję z 31 marca 2021 r. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ I instancji. Podkreślił, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 u.g.g.w.n. Spółka nie przedstawiła, a decyzje ustalające opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu nie są wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, ponieważ opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w dacie wymierzania opłaty, powinny być pochodną ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. Komisja zgodziła się też z Wojewodą, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. W odniesieniu do legitymacji strony zdefiniowanej w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", Komisja podkreśliła, że stronami postępowania uwłaszczeniowego byli Skarb Państwa lub gmina, jako właściciele gruntu oraz państwowe osoby prawne, które na dzień 5 grudnia 1990 r. posiadały nieruchomości gruntowe w zarządzie. Spółka nie miała przedmiotowej nieruchomości w zarządzie, tym samym, nie legitymowała się interesem prawnym, upoważniającym ją do domagania się kontroli instancyjnej decyzji Wojewody. Zdaniem Komisji, Spółka błędnie powołuje się na posiadanie przedmiotowych gruntów przez przedsiębiorstwo PKP, a później po przekształceniu – przez PKP S.A. Posiadanie rozumiane jako stan faktyczny nie dawało tytułu prawnego do nabycia prawa użytkowania wieczystego, jak również nie stanowi przeszkody w nabyciu tego prawa przez osobę prawną, legitymującą się zarządem. Stąd też, posiadanie gruntu, jak również urządzenie na nim infrastruktury oraz udział w prowadzonych od początku lat 90. postępowaniach, stanowiło tylko o interesie faktycznym Spółki, nie zaś o interesie prawnym. PKP S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Jak zaznaczył Wojewoda Wielkopolski w piśmie procesowym z 8 lipca 2022 r., decyzją z 16 marca 2011 r. stwierdzono że przedmiotowe działki: nr [...]/14, nr [...]/16, nr [...]/17 i nr [...]/19 z dniem 27 października 2000 r. stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Polskich Kolei Państwowych - obecnie Polskich Kolei Państwowych S.A. na mocy art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o komercjalizacji". Powyższe rozstrzygnięcie uwzględniało fakt posiadania przez Polskie Koleje Państwowe rzeczonej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Wszczęte postępowanie nieważnościowe względem decyzji z 16 marca 2011 r. jest aktualnie zawieszone. Pozostawanie w obrocie prawnym tej decyzji świadczy więc, że 27 maja 1990 r. i w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się prawem zarządu do przedmiotowych działek. Zatem, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. W pierwszej kolejności Sąd I instancji przyjął, że skarżącej Spółce przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i legitymacja skargowa, z uwagi na materialne podstawy chroniące jej interes prawny. Skarżąca Spółka, na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 16 marca 2011 r. nr RR.X-4.7720-11a/02, uzyskała bowiem prawo użytkowania wieczystego działek o numerach ewid.: [...]/14, [...]/16, [...]/17 i [...]/19 z obrębu [...], ark. mapy [...]. Zatem, wobec konkurencyjności uwłaszczenia i komunalizacji, każde rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu komunalizacyjnym wywiera wpływ na sferę praw i obowiązków Spółki, jako podmiotu uwłaszczonego na przedmiotowym gruncie. W tym zakresie Sąd uznał, że argumentacja skargi pozostaje usprawiedliwiona, choć nie jest wystarczająca dla uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że poddana kontroli decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w pozostałym zakresie odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, przynależność mienia państwowego należy rozumieć w sensie prawnym, jako posiadanie określonego tytułu prawnego. Zatem, nie wystarczy powołanie się na okoliczności faktyczne, choćby w postaci zajęcia gruntu infrastrukturą techniczną przez inny podmiot. Sąd I instancji wskazał potwierdził stanowisko organów, że w sprawie nie mógł być zastosowany art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, skoro PKP nie zostało ujęte w wykazie uregulowanym w rozporządzeniu Rada Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej. W dalszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do oceny przynależności mienia państwowego do Spółki, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i wskazał, że skoro w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., to w przypadku braku takiej decyzji lub umowy, odnoszącej się do konkretnej nieruchomości, trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...]/14, [...]/16 i [...]/19 pozostawała własnością Skarbu Państwa, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej. Z wpisów w rejestrze gruntów wynika dodatkowo, że władającym przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. były Polskie Koleje Państwowe. Obecnie zaś nieruchomość ta stanowi przedmiot użytkowania wieczystego Polskich Kolei Państwowych S.A. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., nieruchomość ta była przeznaczona pod tereny kolejowe. W toku postępowania komunalizacyjnego Spółka wywodziła, że ponosiła opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, z której wydzielono następnie wymienione działki. Przedłożyła w tym zakresie kopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Oborniki z 17 marca 1989 r. w sprawie ustalenia opłaty za zarząd gruntu. W ocenie Sądu I instancji, decyzja ta mieści się co prawda w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. poz. 120 ze zm.), lecz jej treść nie potwierdza prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Sąd Wojewódzki odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych i prezentowanego w nim ugruntowanego poglądu zapoczątkowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa zarządu (użytkowania), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem, w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Zdaniem Sądu I instancji, przedstawiony przez skarżącą Spółkę dokument o ustaleniu opłaty rocznej został przez organy administracji publicznej oceniony prawidłowo. W dokumencie tym nie ma wzmianki o istnieniu decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd, bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Wobec tego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do przedmiotowego gruntu i nie może być uznana za wystarczającą dla wykazania sprawowanego zarządu. Nie pozwala bowiem na udowodnienie, czy i na jakiej podstawie prawnej, prawo zarządu (użytkowania) do nieruchomości służyło poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki. Sąd I instancji odwołał się do stanowiska zawartego w uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Wobec tego, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowych działek uzasadniał komunalizację nieruchomości ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tym samym, brak wykazania oddania w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r., skutkuje przyjęciem zarządzania jej przez właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że rozważania skargi oparte na uregulowaniach dotyczących Polskich Kolei Państwowych nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile Spółka nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe do przedmiotowej nieruchomości. Dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak już wyjaśniono, pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych w skardze. Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. było procesową konsekwencją dokonania prawidłowej interpretacji prawa materialnego, co wyklucza przyjęcie, że doszło do naruszenia tego przepisu. Należycie zaś ustalony przez organ stan faktyczny nie pozwalał Sądowi I instancji potwierdzić zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji nie uwzględnił faktów powszechnie znanych, które nie wymagają dowodu, a także możliwości wyjaśnienia posiadanych wątpliwości dotyczących oddania nieruchomości w trwały zarząd za pomocą innych środków dowodowych, w wyniku czego nie doszło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i doszło do naruszenia następujących przepisów: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, to jest: i. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także przez dokonanie wadliwej oceny dowodów przez uznanie decyzji o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu za niewystarczającą, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest innych przeciwnych dowodów wskazujących, że PKP S.A. nie władało przedmiotowymi działkami, w efekcie czego organy i Sąd zakładały, że w tej dacie nieruchomość była w posiadaniu Spółki; ii. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nierozpatrzenie przez Sąd I instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się do faktu, że aktem notarialnym z 14 maja 2016 r. Rep. A nr [...] użytkowanie wieczyste działki nr [...]/17 zostało zbyte na rzecz osób fizycznych (A. A. i B. B.), wobec czego ww. osoby korzystają z ochrony praw nabytych, a decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Wielkopolskiego z 16 marca 2011 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne; iii. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji przez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez PKP nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo że jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia, w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie; iv. art. 76 § 1 K.p.a. przez pominięcie okoliczności, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Obornikach z 17 marca 1989 r. w sprawie ustalenia opłaty za zarząd gruntem jest dokumentem urzędowym, a tym samym dowodem tego, co zostało w niej stwierdzone; b. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest: a. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 6 u.g.g.w.n. przez przyjęcie, że organy zasadnie uznały, iż przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji i zostały spełnione przesłanki uzasadniające komunalizację; b. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez błędne przyjęcie, że nie zachodzą negatywne przesłanki komunalizacji przedmiotowej działki; c. art. 38 ust. 2 i art. 87 (obecnie art. 80) u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, przez: i. błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że każda jednostka organizacyjna miała "obowiązek" na gruncie tego przepisu do wystąpienia o wydanie decyzji przez terenowe organy administracji państwowej, podczas gdy nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, które posiada się z mocy prawa; ii. jego niezastosowanie i brak przyjęcia, że sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie Spółki w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej; d. art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji przez ich niezastosowanie, pomimo że przepisy te, analogicznie jak art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wprowadzają wyłączenie komunalizacji mienia w sytuacji ustalenia, że nieruchomość pozostawała w posiadaniu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., co oznacza także, że mienie nieruchome pozostało 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa, pomimo braku dokumentów o ustanowionym zarządzie. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że sporna nieruchomość nie pozostawała w trwałym zarządzie poprzednika prawnego Spółki oraz że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała trwałego zarządu, co jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia podstaw do komunalizacji tej nieruchomości. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że zgodnie z orzecznictwem (tak NSA w wyroku z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09), organy administracji rozpoznające sprawę powinny zbadać, czy przedmiotowa nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) spełniała ustawowe przesłanki komunalizacji mienia z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie zweryfikował prawidłowości postępowania komunalizacyjnego, a jedynie – przez przyjęcie braku decyzji o oddaniu w trwały zarząd – uznał, że zachodziły podstawy uzasadniające komunalizację nieruchomości. W związku z niezweryfikowaniem powyższego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Jak stwierdziła wnosząca skargę kasacyjną, decyzją z 16 marca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że działki nr [...]/14, nr [...]/16, [...]/17 i nr [...]/19 z dniem 27 października 2000 r. stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Polskich Kolei Państwowych – obecnie PKP S.A. na mocy art. 34 i art. 35 ustawy o komercjalizacji. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja ta uwzględnia fakt posiadania przez Spółkę wskazanej nieruchomości 5 grudnia 1990 r., ale uznał, że Spółka nie legitymowała się prawem zarządu do przedmiotowych działek zarówno 27 maja 1990 r., jak i 5 grudnia 1990 r. i dlatego uzasadnione jest stwierdzenie jej nieważności. Jednak, co podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie zweryfikował, czy 27 maja 1990 r. zostały spełnione przesłanki uzasadniające komunalizację przedmiotowej nieruchomości – inne niż brak decyzji o oddaniu w trwały zarząd. Wydając po 10 latach decyzję komunalizacyjną z 31 marca 2021 r., Wojewoda Wielkopolski doprowadził do sytuacji, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa rozstrzygnięcia, które się wzajemnie wykluczają, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz zasadą res iudicata. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 16 marca 2011 r. z uwagi na treść art. 156 § 2 K.p.a. Na podstawie wskazanej decyzji Spółka nabyła prawa do nieruchomości, które zostały ujawnione w księdze wieczystej. Następnie, użytkowanie wieczyste działki nr [...]/17 zostało zbyte na rzecz osób fizycznych, które korzystają z ochrony praw nabytych. Zatem, decyzja Wojewody Wielkopolskiego wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak stwierdziła wnosząca skargę kasacyjną, powołując wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2279/15, w niniejszej sprawie nie powinna mieć zastosowania linia orzecznicza, z której wynika, że wykazanie zarządu jako negatywnej przesłanki komunalizacji, wymaga legitymowania się przez przedsiębiorstwo państwowe decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd (lub użytkowanie), albo powołania się na dokument, który do takiej decyzji wprost nawiązuje. W tego rodzaju sprawach postępowania uwłaszczeniowe nie były jeszcze zakończone. Wydanie decyzji komunalizacyjnej nie "konkurowało" więc z innym ostatecznym rozstrzygnięciem organu administracji (nie podważało tego rozstrzygnięcia), jak w niniejszej sprawie. Tym samym, oparcie się na ugruntowanej linii orzeczniczej, ale powstałej w odmiennym stanie faktycznym, doprowadziło w niniejszej sprawie do niewłaściwego rozstrzygnięcia prawnego. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że PKP S.A. z siedzibą w Warszawie jest następczynią prawną przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, które istniało od 1926 r. Zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. poz. 312 ze zm.), przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu objęło w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy (art. 4 ust. 1). Cały majątek oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1). Podobnie, jak wynika z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. poz. 138), mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie przepisów tej ustawy (art. 50 ust. 1). Wnosząca skargę kasacyjną Spółka zwróciła uwagę, że patrząc historycznie, w Polsce, w okresie poprzedzającym komunalizację mienia państwowego oraz uwłaszczenie państwowych osób prawnych, obowiązywała zasada jedności własności państwowej, wynikająca z art. 128 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 1 lutego 1989 r. Jak stanowił § 1 tego przepisu, socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu, a zgodnie z § 2, w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Dopiero po 1 lutego 1989 r., zgodnie ze zmienioną treścią art. 128 Kodeksu cywilnego, przedsiębiorstwa państwowe mogły nabywać mienie na własność. Przed 1 lutego 1989 r. przedsiębiorstwa państwowe, wykonując uprawnienia właścicielskie, miały prawo określone jako "zarząd" lub "zarząd i użytkowanie". Sposób wykonywania zarządu wydzielonych części mienia ogólnonarodowego (państwowego) określał art. 141 Kodeksu cywilnego. Powstawanie prawa zarządu oraz jego przenoszenie regulowały różne akty prawne, w tym uchwały Rady Ministrów. Przyjmowano, że obrót dokonuje się w obrębie jednolitej własności państwowej i nie wymaga to regulacji ustawowej. Najczęściej, prawną podstawę przekazywania mienia państwowego w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwom państwowym stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. poz. 354 ze zm.), a także art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31 ze zm.). Powszechnie też przyjmowano, że prawo zarządu mieniem państwowym może powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej. Z tego względu, w opinii Spółki, niezasadne jest odnoszenie się tylko do przepisu art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., która została uchwalona dopiero w 1985 r. Tymczasem, PKP znacznie wcześniej uzyskała zdecydowaną większość nieruchomości. Niezasadny jest więc pogląd, że brak udokumentowania tytułu prawnego w sposób określony w art. 38 ust. 2 cyt. wyżej ustawy wyklucza uznanie, że nieruchomość pozostawała we władaniu PKP. Cytowany przepis nie należy do kategorii przepisów przejściowych, a więc nie ma mocy wstecznej i nie odnosi się do kwestii zarządu powstałego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem, mógł się odnosić jedynie do tych nieruchomości PKP, które zostały oddane w zarząd po dniu 1 sierpnia 1985 r. Sąd I instancji orzekając nie uwzględnił przepisów uwłaszczeniowych, które mają zastosowanie do PKP, a także specyfiki działalności prowadzonej przez PKP, jaką jest transport publiczny oraz faktu, że grunty będące w posiadaniu Spółki są zajęte pod drogi kolejowe, w tym linie kolejowe o znaczeniu państwowym, obronnym i pod infrastrukturę kolejową. Zatem, są wykorzystywane do specyficznych celów i nie jest obojętne, kto jest ich właścicielem lub posiadaczem zależnym. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną w sprawie ma również znaczenie przepis art. 80 (pierwotnie 87) u.g.g.w.n. Należy uznać, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP, zostały oddane w jego użytkowanie i zarząd. Zatem, bez względu na to, czy PKP legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie jej konkretnego gruntu, może udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Z kolei, taki fakt stanowić będzie przeszkodę w komunalizacji tego mienia. W niniejszej sprawie została wydana decyzja o ustaleniu wysokości opłat za zarząd gruntem, co zdaniem Spółki, dowodzi, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Opłaty te były wnoszone również 27 maja 1990 r., co oznacza, że nieruchomość należała do PKP w sensie prawnym. Dlatego też zachodzą podstawy do wyłączenia z komunalizacji przedmiotowych nieruchomości, jako składnika wydzielonego mienia ogólnonarodowego, którym gospodarowało przedsiębiorstwo PKP, w stosunku do którego funkcje organu założycielskiego pełnił Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Powyższe, zdaniem Spółki, potwierdza także plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Oborniki, zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Oborniki z dnia 29 czerwca 1978 r. nr 11/14/78, w którym przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod tereny kolejowe. Dodatkowo, skoro organy pobierały i aktualizowały opłatę roczną z tytułu zarządu, to powinny z urzędu poczynić ustalenia w zakresie tego, czy została wydana decyzja o oddaniu w trwały zarząd przedmiotowej nieruchomości. Jak podkreśliła Spółka, decyzja komunalizacyjna prowadzi do uszczuplenia jej aktywów, ponieważ Gmina nabywa majątek należący do Skarbu Państwa, w tym budynki i budowle znajdujące się na nieruchomości. Z uwagi na brak odpowiednich przepisów, przy komunalizacji gruntów Spółka zostaje pozbawiona własności nakładów znajdujących się na nieruchomości. Z uwagi na powyższe, zarzucono, że organ zaniechał podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydał decyzję bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, co skutkuje wadliwością tej decyzji. Organy ograniczyły się do przytoczenia ugruntowanego orzecznictw nie rozpatrując faktu, że w przedmiotowej sprawie postępowanie uwłaszczeniowe zostało zakończone i Spółka nabyła prawa na podstawie wskazanej wyżej decyzji, a następnie zbyła użytkowanie wieczyste działki nr [...]/17 na rzecz osób fizycznych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i posiadania całego majątku w użytkowaniu i trwałym zarządzie przez poprzedników prawnych Spółki, a także zbycia użytkowania wieczystego działki nr [...]/17 przez Spółkę na rzecz osób fizycznych. Sąd I instancji ograniczył się do przytoczenia utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wnosząca skargę kasacyjną, nie zgodziła się również z twierdzeniem Sądu I instancji, że przedstawiona decyzja o opłatach z tytułu zarządu, choć mieści się w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., to jej treść nie potwierdza prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Tymczasem, decyzja z 17 marca 1990 r. wydana na rzecz Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Poznaniu wyraźnie wskazuje: "(...) ustalić od dnia 1 stycznia 1989 r. opłatę roczną za zarząd gruntu położonego w Obornikach stanowiącego działki nr [...], [1], [2], [3], [4], [5], [6], [7], [8] (...)". Dlatego, zdaniem Spółki, skoro przedmiotowa decyzja odnosi się do opłaty za zarząd, to nie można uznać, że nie nawiązuje w swojej treści do decyzji o ustanowieniu tego zarządu. Poza tym, Sąd I instancji nie odniósł się do faktu, że organ pobierał przedmiotową opłatę od PKP za zarząd gruntem i nie kwestionował braku podstaw do jej uiszczania, ani faktu zarządzania gruntem przez PKP. Dlatego, zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a., przedłożona decyzja, będąc dokumentem urzędowym, korzysta z domniemania prawdziwości, które nie zostało obalone w toku postępowania. Zatem, brak jest podstaw do kwestionowania dokumentu, który wskazuje na prawo zarządu PKP do spornej nieruchomości. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności należało zatem rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 375). W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają do wykazania, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy i naruszono zasady postępowania dowodowego oraz koncentrują się na wykazaniu braku dostatecznego uzasadnienia decyzji, przy czym te ogólne stwierdzenia skarga kasacyjna odnosi co do zasady do pominięcia okoliczności, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Obornikach z 17 marca 1989 r. w sprawie ustalenia opłaty za zarząd gruntem jest dokumentem urzędowym, a tym samym dowodem tego, co zostało w niej stwierdzone. W ocenie Spółki, decyzja ta została wadliwie oceniona jako niewystarczający dowód na to, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość znajdywała się w zarządzie skarżącej Spółki, nie tylko w sferze faktycznej, ale i prawnej, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest innych przeciwnych dowodów wskazujących, że PKP S.A. nie władało przedmiotowymi działkami, w efekcie czego organy i Sąd zakładały, że w tej dacie nieruchomość była w posiadaniu Spółki. Niekwestionowane w sprawie jest, że PKP legitymowała się jedynie kopią decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Oborniki nr GG.III.8224p/84/89 z 17 marca 1989 r. o ponoszeniu opłaty z tytułu zarządu m. in. za przedmiotowe działki gruntu. Żadnych innych dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu Spółka nie przedłożyła ani też organy administracyjne takich dokumentów nie odnalazły. Decyzja powyższa była przedmiotem oceny organów administracji. Ocena ta znalazła wyraz w uzasadnieniu obu decyzji administracyjnych, gdzie organy administracyjne przedstawiły motywy, jakimi kierowały się wydając rozstrzygnięcia w sprawie. Stan ten prawidłowo zaaprobował Sąd Wojewódzki. Nie sposób przy tym wywieść z cytowanego w skardze kasacyjnej sformułowania zawartego w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Oborniki nr GG.III.8224p/84/89 z 17 marca 1989 r. o treści: "(...) ustalić od dnia 1 stycznia 1989 r. opłatę roczną za zarząd gruntu położnego w Obornikach stanowiącego działki nr [...], [1], [2], [3], [4], [5], [6], [7], [8] (...)" nawiązania do decyzji o ustanowieniu zarządu, jak również innego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy nabycia nieruchomości. Ocena zaś, czy decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu jest związana ściśle z wykładnią art. 5 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 6 ust. 1 i art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., o czym poniżej. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument wskazujący, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. podmiotem władającym nieruchomością było przedsiębiorstwo państwowe PKP nie może mieć znaczenia w sprawie. Kwestia ta nie była sporna i uwzględnił ją również Sąd I instancji podczas kontroli zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że prawidłowego stanowiska organu administracyjnego nie zmienia okoliczność, że na danej nieruchomości (jak to ma miejsce w znamiennej większości spraw) funkcjonuje infrastruktura kolejowa. Zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że nie istnieje przepis prawa, który z komunalizacji wyłączałby nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa, a z prawnego punktu widzenia kwestia oceny tytułu prawnego do nieruchomości jest taka sama jak miało to miejsce w innych tego typu sprawach co do węzłów kolejowych, bocznic, hangarów czy gruntów zajętych bezpośrednio pod tory czy nawet budynków dworca. Powtórzyć należy za Sądem I instancji, że niezależnie od konkretnego stanu faktycznego orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zdecydowanej większości pozostaje niezmienne – i wskazuje, że dla wyłączenia komunalizacji skarżąca Spółka musiałaby przedstawić stosowne dokumenty dające jej tytuł prawny do władania daną nieruchomością na dzień 27 maja 1990 r. Fakt, że Spółka w maju 1990 r. była podmiotem faktycznie władającym i faktycznie zarządzającym ww. gruntem oznacza wyłącznie tyle, że jest to stan faktyczny, który nie odzwierciedla stanu prawnego. Brak udokumentowania tego ostatniego powoduje konieczność zastosowania domniemania o należeniu ww. gruntu do terenowych organów administracji państwowej. Organ administracyjny jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Niekwestionowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10, czy wyrok NSA z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1626/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca Spółka miała wiedzę o okolicznościach wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, mając przy tym możliwość przedstawienia dowodów i znając ustalenia Wojewody co do pozostawania w zasobach organu jedynie dokumentów, z których wynika, że PKP przed dniem 27 maja 1990 r. władała przedmiotowymi działkami i ustalenia co do braku dokumentów jednoznacznie potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Niezasadnie przy tym skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi zarzuty związane z wydaniem przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z 16 marca 2011 r. nr RR.X-4.7720-11a/02, mocą której PKP uzyskało prawo użytkowania wieczystego działek o numerach ewid.: [...]/14, [...]/16, [...]/17 i [...]/19 z obrębu [...], ark. mapy [...]. Niezależnie od tego, że wobec konkurencyjności uwłaszczenia i komunalizacji, każde rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu komunalizacyjnym wywiera wpływ na sferę praw i obowiązków Spółki jako podmiotu uwłaszczonego na przedmiotowym gruncie, co prawidłowo wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie badaniu podlegają wyłącznie przesłanki komunalizacji gruntu na dzień 27 maja 1990 r., a więc na datę wcześniejszą niż 5 grudnia 1990 r. i 27 października 2000 r. Z tego powodu nie można było czynić skutecznie Sądowi I instancji zarzutu pominięcia w postępowaniu dowodowym posiadania przez PKP nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Okoliczność ta, z punktu widzenia komunalizacji, jest indyferentna prawnie. Z tego też powodu nie można stwierdzić w niniejsze sprawie naruszenia art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji przez ich niezastosowanie. Przypomnieć tylko należy, że przepisy te nie stanowiły podstawy wyłączenia spod komunalizacji gruntów będących własnością Skarbu Państwa, które znajdowały się we władaniu PKP, a co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w zarząd (użytkowanie) w formie prawem przewidzianej. Prawidłowe rozumienie art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji wymaga uwzględnienia stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03, OTK-A 2005/4/35), w którym Trybunał orzekł o zgodności z Konstytucją art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) jako niedotyczących mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił między innymi, że dokonując wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją "(...) uzasadniona jest interpretacja art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, przy której przepis ten nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (...)" – por. przykładowo wyroki NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1474/11, z 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, z 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06, z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1957/06 i sygn. akt I OSK 1947/06, z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07, z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 940-942/07. Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr KKU-88/20, było ustalenie spełnienia ustawowych warunków komunalizacji mienia, a zatem konieczne było oparcie decyzji wyłącznie, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., na przesłankach wynikających, w tej sprawie, z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Odwołanie się do przepisów zawartych w art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji stałoby się aktualne i zasadne dopiero w przypadku ustalenia przez właściwy organ braku podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy komunalizcyjnej. Negatywną przesłanką komunalizacji nie mógł być jedynie fakt władania przedmiotową nieruchomością przez skarżącego po dniu 27 maja 1990 r., a w szczególności w dniu 5 grudnia 1990 r. Podobnie, taką przesłanką w niniejszym postępowaniu nie mogła być okoliczność dotycząca istnienia przeszkód prawnych w stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Wielkopolskiego z 16 marca 2011 r., w tym wskazywane przez Spółkę jej nieodwracalne skutki prawne. Tym samym nie można było uznać zarzutów naruszenia powyższych przepisów postępowania za zasadne. Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego przede wszystkim trzeba wskazać – jak trafnie przyjął Sąd I instancji - że podstawowe zagadnienie ujawnione na tle niniejszej sprawy dotyczyło ustalenia, czy z dniem 27 maja 1990 r. doszło do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w sytuacji, gdy skarżąca Spółka w tym dniu nie legitymowała się żadnym dokumentem potwierdzającym jej tytuł prawny do ww. nieruchomości, a tytuł ten wywodziła z aktów prawnych regulujących na przestrzeni lat powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Analizując to zagadnienie, podkreślić na wstępie trzeba, że było ono przedmiotem trzykrotnej oceny składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 oraz postanowienia pełnego składu NSA z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 – i w świetle tych orzeczeń nie budzi ono obecnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. W pierwszej uchwale z 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wyjaśniając podstawy zajętego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szerokiej analizy historycznej aktów prawnych regulujących działalność poprzedników prawnych skarżącej. W pierwszej kolejności wskazał na rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. R.P. poz. 568), którym przyznano ww. Przedsiębiorstwu (z mocy prawa) zarząd powierniczy, przekształcony następnie w zarząd. Rozporządzenie to zostało następnie w całości uchylone przez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa ta nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP. W szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego Przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego NSA wyprowadził wniosek, że nie było intencją ustawodawcy utrzymanie tego prawa. Zdaniem Sądu, zarząd w rozumieniu przepisów prawnoadministracyjnych musi mieć dla swego powstania podstawę istniejącą przez cały okres jego trwania. Jako szczególna forma władania nieruchomością może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. Uchylenie ww. rozporządzenia spowodowało zatem uchylenie tytułu prawnego (ustawowego) do zarządczego władania gruntami przez PKP z dniem 8 grudnia 1960 r. Następnie NSA wskazał, że stanowiąc w art. 8 ustawy z 1960 r. o tym, że PKP jako osoba prawna prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych, ustawodawca przyjął wyraźnie obowiązywanie zasad nabywania nieruchomości określonych w przepisach wykonawczych, wydanych z upoważnienia ustawowego (art. 3 ust. 2 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. poz. 197 ze zm.). W okresie obowiązywania tego dekretu, jeżeli nieruchomość, która znajdowała się w zarządzaniu PKP, była niezbędna dla realizacji planu to powinna była być przekazana PKP w zarząd i użytkowanie protokołem zdawczo-odbiorczym. Tym samym obowiązkiem, a nie jedynie prawem poprzednika prawnego skarżącej, było wystąpienie z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie do ministra właściwego dla spraw kolejnictwa (§ 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. poz. 354). Polskie Koleje Państwowe mogły i po 1960 r. uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego, ponieważ ww. rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 1 sierpnia 1985 r. Także ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. poz. 138 ze zm.) nie zawierała żadnych przepisów w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami i z żadnego jej przepisu nie wynika przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa ta, jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. poz. 463), nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", co nie jest jednak oznaczonym prawem rzeczowym. Kolejna ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. poz. 474) również nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości, zaś ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. poz. 948), choć przewidziała dla Przedsiębiorstwa prawo "zarządzanie liniami kolejowymi", to jednak nie jest ono tożsame z pojęciem zarządu, jako określonego prawa do rzeczy. W ostatniej z wymienionych ustaw przewidziano ponadto, że PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi i po raz pierwszy od uchylenia rozporządzenia z 1926 r., przyznano Spółce w stosunku do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ex lege prawo użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r. przyjął, że dowodem uznania przez przedsiębiorstwo prawa zarządu lub innego tytułu prawnego do władania w odniesieniu do gruntów, podlegających komunalizacji z mocy prawa, może być zatem decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości. Jak wyraźnie jednak podkreślono w uzasadnieniu uchwały decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. W kolejnej uchwale z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 NSA potwierdził stanowisko wyrażone we wcześniejszej uchwale, stwierdzając, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podzielono argumentację przedstawioną w podjętej uprzednio uchwale, akcentując przy tym konstytucyjną rangę prawa własności i konieczność jego ochrony, w tym przed pozaustawowym jego ograniczaniem poprzez przyjęcie domniemania istnienia prawa zarządu. Postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 Naczelny Sąd Administracyjny co prawda odmówił podjęcia uchwały w pełnym składzie, jednak w uzasadnieniu orzeczenia zaakcentował aktualność obu ww. uchwał oraz brak rozbieżności orzecznictwa występujących na tym tle. Mając powyższe na uwadze, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, a uwzględniające poglądy tożsame z poglądami uznanymi za prawidłowe przez składy powiększone Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca nie udokumentowała w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., że w dacie komunalizacji przysługiwał jej do przedmiotowej nieruchomości zarząd znajdujący podstawę w decyzji terenowego organu administracji państwowej lub umowie o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowie o nabyciu nieruchomości, a ten na który powoływała się w sprawie, a mianowicie zarząd ex lege, jak przyjęto w powołanych uchwałach, nie istniał już po dacie 8 grudnia 1960 r. Powyższe nie pozwalało na uwzględnienie żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, w tym naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n., art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 38 ust. 2 i art. 87 (obecnie art. 80 ) u.g.g.w.n. Wobec przyjętego stanowiska w cytowanych uchwałach nie może być uwzględniona argumentacja skargi kasacyjnej, w której PKP S.A. podkreśliło, że na określenie "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL, odnośnie do własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych, gdyż patrzenie na problematykę zarządu mieniem ogólnonarodowym z obecnej perspektywy prowadzi do zniekształcenia intencji ustawodawcy zamierzającego - po zmianie ustroju - dokonać procesów uwłaszczeniowych, tak odnośnie do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych - gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającym współczesnym założeniom ustrojowym), niż o daleko idące przesunięcia majątkowe. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne. Zauważyć przy tym należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2279/15, na który powołała się skarżąca kasacyjnie Spółka został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK I OSK 2068/16, a skarga PKP na decyzję stwierdzającą nabycie nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Wrocław prawa własności nieruchomości została oddalona. Również w świetle wspomnianych uchwał za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W uzasadnieniu uchwały o sygnaturze I OPS 2/16 w odniesieniu do tego argumentu skład powiększony zauważył, że w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r. - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.