I OSK 758/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. I SAB/Wa 165/23 w sprawie ze skargi M. H. i K. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 165/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi M. H. i K. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia orzekł o: umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 1 sentencji wyroku); stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. H. i K. M. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku). Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 30 maja 2023 r. M. H. i K. M. (dalej: Skarżący) wnieśli skargę (poprzedzoną ponagleniem z 21 marca 2023 r.) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium) w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 25 września 1959 r. nr GT-IIIII/ 6/P/216/59. W skardze wnieśli o zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca wraz ze stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wnieśli o przyznanie od Kolegium sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. kwoty 27 701, 25 złotych oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia zostało zainicjonowane wnioskiem z 7 lipca 2010 r., a zatem trwa już prawie nieprzerwanie 13 lat, a składane w toku trwającego postępowania pisma okazały się bezskuteczne. W ocenie Skarżących zwłokę w rozpoznaniu sprawy należy uznać jako rażące naruszenie prawa. Ich sprawa powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawa szczególnie skomplikowana – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania. Zdaniem Skarżących, w sprawie doszło do nieuzasadnionego przewlekania postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postępowania w sprawie. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 165/23 – Sąd I instancji orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w kontrolowanej sprawie ocenie podlegała działalność organu w okresie od 13 lipca 2010 r. (tj. od dnia wpływu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia) do dnia złożenia skargi, tj. do 30 maja 2023 r. Zdaniem Sądu I instancji, z akt administracyjnych sprawy wynika, że w sprawie organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności bowiem nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 775, ze zm., dalej "k.p.a."), jednakże bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sądu I instancji podał bowiem, że w okresie od 2011 do 2015 r. oraz w okresie od 2015 r. do 2018 r. postępowanie w sprawie było zawieszane ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowań spadkowych po następcach prawnych dawnych właścicieli dekretowych, a czas ten zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. – nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 k.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, przedmiotowa sprawa miała skomplikowany, wielowątkowy charakter związany z koniecznością skompletowania materiału dowodowego rozproszonego w różnych organach administracji publicznej, a który dotyczył orzeczenia z 1959 r. Niejednokrotnie także organ był zobowiązany do wypożyczenia akt organom czy sądom które prowadziły równolegle postępowania w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości co niewątpliwie utrudniało sprawne prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Te wszystkie okoliczności - zdaniem Sądu I instancji - wskazują, że faktycznie organ dopuścił się bezczynności, która nie miała jednakże miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dalej Sąd I instancji podał, że w związku z tym, że Kolegium decyzją z 3 lipca 2023 r., wydaną po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, stwierdził, że postępowanie administracyjne - stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) uległo umorzeniu z mocy prawa - w punkcie 1 sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie Sąd I instancji podał, że nie znalazł podstaw by przyznać od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 3 wyroku). W ocenie Sądu I instancji, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został już rozpoznany decyzją z 3 lipca 2023 r., a także sprawa miała skomplikowany, wielowątkowy charakter, który wymagał zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając jego punktu 2 i 3, a więc w części, w której Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Kolegium nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w części, w której Sąd I instancji oddalił wniosek Skarżących o przyznanie sumy pieniężnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa procesowego, tj.: a) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że bezczynność, której dopuściło się Kolegium nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy: - Kolegium wydało decyzję administracyjną po upływie prawie 13 lat od dnia wpływu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, tj. od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym termin załatwienia sprawy został przekroczony 156-krotnie, a nawet w razie uznania, że sprawa była szczególnie skomplikowana, przekroczono go 78-krotnie; - wydanie decyzji nie było wynikiem działań podejmowanych w postępowaniu przez Kolegium, a wynikiem zmiany przepisów, Skarżący otrzymali decyzję formalnoprawną, umorzenie postępowania z mocy prawa, a tym samym nie doczekali się merytorycznego rozstrzygnięcia o ich żądaniu; - Sąd I instancji nie zbadał, czy konieczne było oczekiwanie przez organ administracyjny na rozstrzygnięcia w przeprowadzanych równolegle postępowaniach spadkowych, a tym samym nie zweryfikował zasadności dwukrotnego zawieszenia postępowania administracyjnego; - nawet w przypadku uznania, że konieczne było dwukrotne zawieszenie postępowania administracyjnego, organ miał w dalszym ciągu 6 lat na załatwienie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej; - nawet skomplikowany, wielowątkowy charakter sprawy nie uzasadnia prowadzenia postępowania administracyjnego przez 13 lat; - w trakcie wieloletniej bezczynności organów doszło do zmiany przepisów na niekorzyść Skarżących i postępowanie umorzono, przez co Skarżący doznali szkody; b) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niezasadną odmowę przyznania od Kolegium sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. 27.701,35 złotych podczas, gdy w trakcie wieloletniej bezczynności organów doszło do zmiany przepisów na niekorzyść Skarżących i postępowanie umorzono, przez co Skarżący doznali szkody, za którą należy im zadośćuczynić. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez stwierdzenie, że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wraz z przyznaniem od Kolegium na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. 27.701,25 złotych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W rozpoznawanej sprawie powołano jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 § 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z treścią tego przepisu stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A więc rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności w sprawie lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to więc tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że niezałatwienie wniosku Skarżących z 7 lipca 2010 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 25 września 1959 r. nie było wynikiem złej woli organu, lecz spowodowane było charakterem sprawy. Zgodzić się bowiem należy z Sądem I instancji, że przedmiotowa sprawa miała skomplikowany, wielowątkowy charakter, co wiązało się z koniecznością skompletowania materiału dowodowego rozproszonego w różnych organach administracji publicznej. Nie można przy tym zapomnieć, że toczące się postępowanie administracyjne dotyczyło orzeczenia, które zapadło ponad 60 lat temu oraz faktu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dużą ilością uczestników postępowania. Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, a co wynika z akt administracyjnych sprawy, że w niniejszej sprawie w okresie od 2011 do 2015 r. oraz w okresie od 2015 r. do 2018 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia było zawieszane ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowań spadkowych m.in. po następcach prawnych dawnych właścicieli dekretowych, a czas ten zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a. – nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 k.p.a. Kolegium również z ww. powodów odmawiało parokrotnie podjęcia zawieszonego postępowania. Dodatkowo wskazać należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaznaczyć bowiem należy, że zawieszenie postępowania, zgodnie z art. 103 k.p.a., wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w tym kodeksie. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje więc możność powstania bezczynności lub przewlekłości, związanych z upływem terminu załatwienia sprawy. Postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać również zarzut Skarżących kasacyjnie jakoby Sąd I instancji nie zbadał czy konieczne było oczekiwanie przez organ administracyjny na rozstrzygnięcia w przeprowadzanych równolegle postępowaniach spadkowych, a tym samym, że Sąd ten nie zweryfikował zasadności dwukrotnego zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że kontroli Sądu I instancji poddane było postanowienie Kolegium z 9 maja 2017 r. nr KOC/749/Go/17, utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 11 stycznia 2017 r. nr KOC/5998/Go/16, którym odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Mianowicie Sąd I instancji wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1025/17 oddalił wniesioną skargę. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. należało zatem uznać za chybiony. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Podkreślenia wymaga, iż powyższe uprawnienie sądu administracyjnego ma charakter fakultatywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje natomiast charakteru przyznawanej stronie skarżącej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Przyjąć jednak należy, że kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma przede wszystkim znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma być ona swego rodzaju rekompensatą i zadośćuczynieniem za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakie strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła potrzeba zdyscyplinowania organu przedmiotowymi środkami prawnymi, gdyż po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Kolegium decyzją z 3 lipca 2023 r. załatwiało wniosek Skarżących. Ponadto zauważyć należy, iż skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej jest fakultatywne, a więc oparte na instytucji uznania sędziowskiego, to ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego i niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic takiego uznania. W realiach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniu Skarżących kasacyjnie – z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Końcowo dodać należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uzasadniać przyznania sumy pieniężnej faktem, że w tracie prowadzonego postępowania administracyjnego doszło do niekorzystnych - zdaniem Skarżących - zmian przepisów prawa (za co należy się im zadośćuczynienie), w następstwie których, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) - Kolegium wydało decyzję z 3 lipca 2023 r. umarzającą postępowanie z mocy prawa. Zauważyć bowiem należy, że zmiana przepisów prawa jest okolicznością niezależną od organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Natomiast obowiązkiem organów administracji jest uwzględnienie zmian przepisów prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.