I OSK 796/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1133/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2021 r. nr SZ.gn.625.98.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2022r. sygn. akt I SA/Wa 1133/21, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2021 r. nr SZ.gn.625.98.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 października 2020 r. nr WG-I.7515.5.2019.AD; 2. umorzył postępowanie administracyjne; 3. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. K. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K. zaskarżając wyrok w części tj. w pkt 2. Orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, w sytuacji gdy decyzja administracyjna z 20 października 1978 r. nr UG.PFZ.6040/4/15/78 była wadliwa i niewykonalna już w dniu jej wydania, niewykonalność ta miała charakter trwały, W. K. i E. K. zainicjowały postępowanie w 2004r. a nie w 2009 r., jak ustalił WSA w Warszawie, Organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób przewlekły, a umorzenie postępowania administracyjnego pozbawia Skarżącą możliwości obrony należnego Jej, jako spadkobierczyni, prawa własności nieruchomości, 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (dalej: ustawa) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (dalej: rozporządzenie), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że gospodarstwo rolne W. K. i E. K. nosiło cechy gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 ustawy, a "kontrolowanej decyzji z 20 października 1978 r. nie można było uznać za wydaną w warunkach rażącego naruszenia" (strona 18 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że gospodarstwo rolne było użytkowane przez okolicznych rolników za zgodą i wiedzą W. K. i E. K., dom był dzierżawiony osobie trzeciej, a mianowicie W. K., a protokoły sporządzone w toku postępowania przed wydaniem decyzji z dnia 20 października 1978 r. przez Naczelnika Gminy G., na których oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, były sporządzone w sposób wadliwy i jako takie nie powinny stanowić podstawy ustaleń Sądu orzekającego, 3) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieodniesieniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do części zarzutów wskazanych w skardze, a mianowicie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. art., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co nie pozwala na rekonstrukcję procesu rozumowania Sądu oraz na ustalenie, czy Sąd uznał powyższe zarzuty za zasadne czy za niezasadne. Biorąc pod uwagę wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części tj. w punkcie 2 wyroku i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej sprawy przez NSA. Przystępując z kolei do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.). Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, te i niżej przytoczone orzeczenia publ. CBOSA, J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim, opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22). Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2309/18). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną było nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Odnosząc powyższe do poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów na wstępie zaznaczyć należy, że wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w części tj. w zakresie pkt 2 odnoszącego się do umorzenia postępowania administracyjnego. W pkt 1 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, w sytuacji gdy decyzja administracyjna z 20 października 1978 r. nr UG.PFZ.6040/4/15/78 była wadliwa i niewykonalna już w dniu jej wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Dalej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej (stanowiącym o konieczności umorzenia postępowania wszczętego po określonym terminie) i powiązała je z art. 9 k.p.a. (statuującym zasadę informowania stron i uczestników o ich prawach i obowiązkach faktycznych). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka w odniesieniu do powyższych zarzutów pisze natomiast: 1 ) o wadliwym umorzeniu postępowania, mimo że decyzja z 20 października 1978 r. była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność miała charakter trwały (str. 4 uzasadnienia), 2) o przewlekłym prowadzeniu postępowania oraz o braku informowania stron co do organu właściwego do rozpoznania sprawy ( str. 4 i 5 uzasadnienia ), 3) o wynikających dla stron skutkach umorzenia postępowania (str. 5 uzasadnienia), 4) o wadliwym ustaleniach Sądu w odniesieniu do daty wszczęcia postępowania (str. 4 uzasadnienia). W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (dalej: ustawa) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnośnie tego zarzutu koncentruje się na wykazaniu wadliwości stanowiska Sądu wojewódzkiego, który nie dostrzegł, że gospodarstwo poprzedniczki prawnej skarżącej nie było gospodarstwem opuszczonym. A tym samym zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy Gródek z 20 października 1978 r. została wydana w warunkach rażące naruszenia prawa. W ramach powyższych dwóch zarzutów skarżąca podnosi zatem szereg kwestii, których nie dotyczyło rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku. Wszak kwestie dotyczące wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa opisanego w pkt 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz braku wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a objęte były pkt I wyroku (str. 18, 20 i 21 uzasadnienia wyroku), który w tej części nie został zaskarżony. Zaś kwestie przewlekłego prowadzenia postępowania oraz braku możliwości obrony należnego jej, jako spadkobierczyni, prawa własności nieruchomości nie były w ogóle przedmiotem oceny sądu w kontekście art. 145 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym podniesione zarzuty nie są spójne zarówno z argumentacją przywołaną w celu ich uzasadnienia, jak również z zakresem skargi kasacyjnej, a ponadto w żaden sposób nie wykazują w jaki sposób naruszenie wskazanych przepisów miało wpływ na wynik sprawy - co czyni te zarzuty nieskutecznymi. Samo niezadowolenie strony z przyjętej przez Sąd oceny złożonej skargi nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 4) skarżąca podnosi również, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, gdyż przez wiele lat organy nie były w stanie ustalić swojej właściwości w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku. Jej wniosek był przekazywany między organami, których nieprawidłowe działanie nie może obciążać skarżącej. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, postępowanie zostało wszczęte w 2004 r., a nie w 2009 r. jak nieprawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki. W tym stanie rzeczy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 61 § 3 k.p.a. reguluje datę wszczęcia postępowania administracyjnego, stanowiąc że "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej". Przy ustaleniu daty wszczęcia postępowania nie można też pominąć regulacji art. 65 § 1 k.p.a., który zawiera gwarancję prawną ochrony strony przed nieznajomością przepisów prawa w zakresie właściwości organu administracji publicznej. Przepis ten generalnie stanowi o braku właściwości organu, regulując obowiązek organu administracji publicznej niewłaściwego w sprawie do niezwłocznego przekazania podania organowi właściwemu (§ 1). Jednocześnie w § 2 tego przepisu przyjęto zasadę, iż podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Niemniej jednak zarzuty naruszenia ww. przepisów nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej. Jak już wcześniej zostało to podniesione Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej. Sąd ten może odnieść się tylko do przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych jeszcze przepisów (vide; wyrok z dnia 22 września 2017 r. I GSK 1590/15). Nie może zostać także uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z którym powiązano zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., odnoszący się uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wyjaśnić należy, że zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09 CBOSA). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, do czego w istocie zmierza argumentacja skargi kasacyjnej. Zważyć nadto należy, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co miało miejsce w realiach tej sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżąca kasacyjnie nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.