I OSK 799/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1039/23 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr 4/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia schroniska dla zwierząt oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Rz 1039/23 uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr 4/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia schroniska dla zwierząt oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia 28 lutego 2023 r. nr PIW.PZ.544.1.2023. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Podkarpacki Wojewódzki Lekarz Weterynarii w K. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżąca nie wykazała, iż postępowanie dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, 2) naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż organy administracji weterynaryjnej nie wyjaśniły sprawy w sposób dostateczny, 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis art. 151 pp.s.a. nie został zastosowany pomimo tego, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi, Żądaniem skargi kasacyjnej objeto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedzi, pismem sporządzonym dnia 19 marca 2024 r. udzieliła A. N., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy inspekcji weterynaryjnej w sposób należyty wykazały zmianę charakteru działalności prowadzonej przez skarżącą w obiekcie przy ul. [...] w P. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organy nie przeprowadziły wystarczającego postępowania dowodowego, które pozwalałoby na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w poprzednich rozstrzygnięciach dotyczących tej samej nieruchomości. Organ w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. przez błędne uznanie, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób dostateczny, oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. wymagały łącznego rozpoznania. Oba przepisy mają, bowiem charakter wynikowy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. znajduje zastosowanie wtedy, gdy sąd pierwszej instancji stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 151 p.p.s.a. określa natomiast skutek nieuwzględnienia skargi. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W badanej sprawie Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tej też przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Do naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. mogłoby dojść wtedy, gdyby sąd uznał skargę za zasadną, a mimo to skargę oddalił, albo gdyby skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję. W okolicznościach badanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, gdyż stwierdził uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym organów, odnoszące się do podstawowych ustaleń warunkujących zastosowanie instrumentu wstrzymania działalności. Skoro Sąd pierwszej instancji skargę uwzględnił, to przepis art. 151 p.p.s.a. nie mógł znaleźć zastosowania. Zarzut w pkt 3 skargi kasacyjnej jest więc polemiką z oceną zasadności skargi, a nie wykazaniem uchybienia w zastosowaniu normy wynikowej. Podobnie zarzut w pkt 1 skargi kasacyjnej, w zakresie odwołującym się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie może odnieść skutku, jeżeli nie zostanie wykazane, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie dopatrzył się naruszeń proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie argumentacja organu sprowadza się do zakwestionowania oceny procesowej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, a nie do wykazania, że Sąd ten błędnie posłużył się przepisem wynikowym mimo braku stwierdzonych uchybień. W tej sytuacji rozstrzygające znaczenie miała ocena zasadności zarzutu w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarga kasacyjna zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, iż obowiązki te nie zostały wykonane, a ponadto, że Sąd pominął istotne okoliczności związane z umowami zawieranymi w styczniu 2023 r. Tak postawiony zarzut nie jest usprawiedliwiony. Przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano wyraźnie (na s. 3 uzasadnienia), że w styczniu 2023 r. A. N. przedstawiła trzynaście umów dotyczących zwierząt przebywających w P. przy ul. [...], zawartych w okresie od 1 do 20 stycznia 2023 r. Sąd pierwszej instancji zrelacjonował również stanowisko organów, że z treści tych umów wynikało, iż zwierzęta przebywają pod tym adresem "bezterminowo (do czasu znalezienia przez zwierzę domu stałego)", a organy wiązały z tym ocenę, że umowy mogły być pozorne. Nie jest zatem trafne twierdzenie organu, że okoliczności te zostały przez Sąd pierwszej instancji całkowicie pominięte. Zaakcentować trzeba, że samo odnotowanie istnienia umów nie zastępuje obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie, który Sąd pierwszej instancji uznał za kluczowy dla kwalifikacji prawnej działalności. Ocena tych umów w kontekście całokształtu materiału dowodowego jest zagadnieniem odrębnym. Skarga kasacyjna nie formułuje jednak zarzutów, które kwestionowałyby sposób, w jaki Sąd pierwszej instancji ocenił znaczenie tych umów, lecz opiera się na tezie, że Sąd ich nie dostrzegł. Sąd pierwszej instancji nie pominął faktu zawarcia umów w okresie od 1 do 20 stycznia 2023 roku, lecz poddał je ocenie w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał za decydujące to, że organy nie wykazały w postępowaniu administracyjnym przesłanek uzasadniających odejście od wcześniejszej kwalifikacji aktywności prowadzonej pod tym samym adresem, dokonanej w decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 22 grudnia 2017 r., znak WIWzak.913.19.10.2017, którą umorzono postępowanie w sprawie likwidacji nielegalnego schroniska. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że decyzja ta była przedmiotem kontroli sądowej i że wyrokiem z 10 lipca 2018 r., sygn. II SA/Rz 303/18, skarga na nią została oddalona. W tych warunkach Sąd pierwszej instancji zasadnie odwołał się do związania oceną prawną, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., przyjmując, że odstąpienie od wcześniej zaakceptowanej kwalifikacji wymaga wykazania istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że w aktualnym postępowaniu organy nie przeprowadziły takich czynności dowodowych, jakie miały zasadnicze znaczenie w postępowaniu zakończonym umorzeniem. Zarzucono w szczególności brak analizy umów zawartych przez A. N. z gminami oraz brak analizy uchwał rad gmin dotyczących programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności. Sąd wskazał też, że nie ustalono, które zwierzęta znajdujące się na posesji stanowiły własność A. N., a które przebywały tam czasowo, oraz że nie ustalono okresów pobytu zwierząt w sposób porównywalny do wcześniejszego postępowania. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że ograniczenie się do kontroli miejsca oraz do oceny umów określanych jako "dom tymczasowy" nie usuwa wątpliwości, które w tej sprawie miały znaczenie pierwszoplanowe. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawach tego rodzaju konieczne jest wszechstronne wyjaśnienie okoliczności konkretnego przypadku, a niejasności nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony przy przerzucaniu na nią ciężaru dowodzenia. Skoro Sąd pierwszej instancji wykazał, że materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób odpowiadający standardowi wynikającemu z art. 7 i art. 77 K.p.a., i że braki te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jego wniosek o konieczności uchylenia decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. był prawidłowy, a zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. niezasadny. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.