I OSK 808/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 535/20 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr WS-VI.7534.3.123.2019.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 535/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2020 r. znak: WS-VI.7534.3.123.2019.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A.C., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako: k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo dokonania przez organy administracyjne wadliwego ustalenia, iż cel wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...] Z. stanowiło uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod stację trafo, podczas gdy z dokumentów bezpośrednio związanych z wywłaszczeniem, tj. decyzji Naczelnika Miasta Z. z [...] grudnia 1973 r. Nr ZGT-44-D-10/73 w sprawie dobrowolnego nabycia nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...], Uchwały nr 132/1414/73 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1973 r. w sprawie zmian w planie inwestycyjnym województwa [...] na 1973 rok oraz umowy sprzedaży z [...] grudnia 1973 r. (rep. A Nr 7282/1973) wynika, że wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło z przeznaczeniem na przedszkole, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż konsekwencją prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości skutkować powinno być przyjęcie, iż jest ona zbędna na cel, dla której ją wywłaszczono; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.), dalej jako: u.g.n., polegające na ich błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy wywłaszczona działka nr [...] została wykorzystana na cel określony w decyzji i umowie o wywłaszczeniu, podczas gdy na terenie działki usytuowana została stacja trafo i nigdy nie była ona wykorzystywana na potrzeby przedszkola, którego prowadzenie na terenie nieruchomości stanowiło cel wywłaszczenia, a tym samym nieruchomość ta jest zbędna na cel wywłaszczenia; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozostawanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy w świetle brzmienia powołanego przepisu oraz jego orzeczniczych interpretacji okoliczność ta nie stanowi w każdym przypadku negatywnej przesłanki uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ oraz uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na to, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są ze sobą ściśle powiązane, celowym w tym przypadku jest odniesienie się do nich w sposób łączny. Przedmiotem sporu jest zasadność odmowy zwrotu nieruchomości, która została nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i w związku z tym jest nieruchomością wywłaszczoną (art. 136 ust 3 u.g.n.). Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że nieruchomość jest zbędna na cel, dla której ją wywłaszczono oraz że powinna być zwrócona skarżącej jako następcy prawnemu wywłaszczonych właścicieli pomimo tego, że nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów o braku podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości przywołując m.in. poglądy prawne wyrażone w uchwale NSA z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, podjętej w składzie 7 sędziów, w świetle których utrata władania przez podmioty publicznoprawne wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia. Należy zauważyć, że zagadnienie dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która została zbyta lub na której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, stało się przedmiotem rozbieżnych ocen w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozbieżności te mają obecnie znaczenie historyczne ze względu na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14. Wskazano w niej, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za stanowiskiem tym przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także w uchwale, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. (I CSK 573/10, LexPolonica nr 3873652), "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r., V CSK 384/13: "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości." Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale odniósł się również do poglądu, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości w takiej sytuacji powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organy zaś powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich", i uznał go za zbyt daleko idący. NSA wyjaśnił, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuzasadnione m.in. dlatego, że art. 100 § 1 k.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 2003 r., I CKN 471/01, stwierdzając, że art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2013 r., I OSK 2049/11, wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego". W uchwale powyższej wyrażony został także pogląd, że ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem obowiązku powiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, jest umową nieważną, należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpią z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości. Na marginesie należy zauważyć, że Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 15 września 2015 r., o sygn. III CZP 107/14, stwierdził, że umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości nie są nieważne z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Należy też wyjaśnić, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 kodeksu cywilnego). W związku z powyższym należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Sam fakt, że na nieruchomości wywłaszczonej ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, wyłącza możliwość zwrotu tej nieruchomości. Ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia oraz jego realizacji pozostają w tym stanie rzeczy bez znaczenia. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine tej ustawy, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.