I OSK 82/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022r., sygn. akt VII SA/Wa 1327/22 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 grudnia 2021r. nr 179/2021 w przedmiocie udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1327/22 oddalił skargę D.W. (dalej: skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 3 grudnia 2021 r., nr 179/2021 w przedmiocie udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalenie zarzutów dotyczących decyzji organów naruszających: 1. art. 24 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: p.g.k.) przez nieuznanie żądania opartego na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2021 r. (winno być 2001 r. – przyp. NSA) o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez uznanie przez organ administracji publicznej, że skarżący nie posiada prawa dostępu do informacji publicznej oraz, że nie przysługuje mu prawo do uzyskania wypisów z ewidencji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez uznanie, że wysunięcie przez obywatela wniosku o wytworzenie informacji publicznej z posiadanych przez organ administracji dokumentów uniemożliwia w pełnym zakresie udzielenie informacji w temacie zapytania obywatela do organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący posada interes faktyczny w dostępie do informacji publicznej dotyczącej kwestii własnościowej związanej z ulicą Jana Pawła II w Warszawie-Wesołej. Zdaniem skarżącego organy a za nimi i Sąd, nie rozważyły kwestii możliwości uzyskania informacji publicznej przez skarżącego na mocy art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., podczas gdy informacje z operatu ewidencyjnego są ważne dla skarżącego; kwestia własności ulicy wpływa na możliwość uzyskania zgód na czynności związane z dojazdem czy przyłączy mediów. Działania skarżącego są motywowane ochroną interesów mieszkańców, którzy pozbawieni są pewności co do swoich działań w zakresie drogi, która powinna być całkowicie publiczna. Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie III OSK 1795/21, w którym stwierdzono bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i zobowiązano do rozpoznania wniosku w zakresie pytań o udzielenie informacji publicznej. W wyroku tym stwierdzono, że do informacji publicznej zalicza się dane o majątku publicznym i organ powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy posiadane przez niego dokumenty zawierają takie informacje, a następnie o wyniku swoich ustaleń poinformować wnioskodawcę, oraz w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, organ powinien ustalić, czy skarżący legitymuje się szczególnie istotnym interesem społecznym i w zależności od tych ustaleń udostępnić taką informację lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 1 p.g.k. w powiązaniu z przepisami Konstytucji RP – art. 51 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1, gdyż w uznaniu skarżącego organy wadliwie uznały, że nie posiada on uprawnienia w żądaniu informacji publicznej i prawa do uzyskania wypisów z ewidencji gruntów, zaś wniosek o wytworzenie informacji publicznej z posiadanych przez organ dokumentów uniemożliwia udzielenie informacji w temacie zapytania obywatela do organu. Tak sformułowany zarzut nie mógł być skuteczny wobec rozstrzygnięcia, jakie podjął Sąd I instancji. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 3 grudnia 2021 r., nr 179/2021 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 503/2021 z 12 października 2021 r., znak: BG-UE-E-I.6621.3943.2021.PKA o odmowie udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dla m.st. Warszawy, w formie wypisów z rejestru gruntów w postaci papierowej dla działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], nie zaś decyzja wydana w oparciu o przepisy u.d.i.p. Odwoływanie się przez skarżącego do gwarantowanego konstytucyjnie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej w świetle – nieprecyzyjnie - w skardze kasacyjnej powołanego przepisu art. 24 ust. 5 p.g.k., nie mogło być skuteczne. Z treści tego przepisu wynika, że starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2a) operatorów: a) sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 604 i 834), b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 266, 834 i 859); 2b) sądów na potrzeby prowadzonych postępowań; 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2b, które mają interes prawny w tym zakresie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o interesie prawnym mówimy wówczas, gdy wykazać można istniejący związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną określonego podmiotu prawa. Wykazanie tej przesłanki obciąża Stronę wnioskującą o wydanie danych, a nadto, interes takiej osoby winien być indywidualny, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący podstawę w przepisach prawa materialnego. Oceniając istnienie interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu informacji zawartych w operacie ewidencyjnym przez dostęp do wypisów z rejestru gruntów w postaci papierowej dla działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], Sąd stwierdził, że jakkolwiek art. 51 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, to jest oczywiste, że żądne dane nie dotyczą skarżącego. To, że skarżący napotyka trudności w realizacji planów zabudowy na gruntach leżących przy działkach objętych wnioskiem, nie świadczy o jego interesie prawnym w uzyskaniu wypisów, a jedynie o interesie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zajęte przez Sąd I instancji stanowisko, że skoro skarżący był wzywany do wykazania przesłanki posiadania interesu prawnego, a tego skutecznie nie uczynił, to zarzuty wobec odmowy udostępnienia wypisów z rejestru gruntów należy uznać za bezzasadne. Brak wykazania interesu prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust 5 pkt 3 p.g.k. uniemożliwiał realizację żądania skarżącego. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie skarżącego o przydatności, czy niezbędności wejścia w posiadanie żądanych danych. Powoływane przez skarżącego okoliczności wskazują na istnienie interesu faktycznego (związanego z władaniem działkami o nr [...], [...] i [...]), który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Plany inwestycyjne skarżącego oraz komplikacje z dostępem do ul. Jana Pawła II świadczą wprost o interesie faktycznym w zgłoszonym żądaniu. Skoro ustawa p.g.k zawiera ograniczenia w dostępie do danych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, to brak wykazania interesu prawnego, o czym mowa w art. 25 ust. 5 pkt 3 p.g.k., przez podmiot zgłaszający żądanie, a nie będący podmiotem wymienionym w art. 24 ust. 5 pkt 1-2b, wyklucza realizację wniosku. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, gwarantującego dostęp do dotyczących wnioskodawcy urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Żądane dane o działkach nie należących do skarżącego nie dotyczą skarżącego. Skarżący także błędnie uznaje, że prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, może zostać zrealizowane w drodze żądania udostępnienia wypisów z rejestru gruntów działek ewidencyjnych objętych jego wnioskiem. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Do takich regulacji należy ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, która zawiera własne zasady udostępniania danych z prowadzonych ewidencji i rejestrów. Bezsporne przy tym jest, że skarżący zwrócił się o określone wypisy z rejestru gruntów, zawierające dane dotyczące właściciela, w związku z czym wniosek ten był rozpoznany na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. W art. 24 ust. 5 pkt 1-3 p.g.k. ograniczono możliwość uzyskania danych ewidencji gruntów i budynków zawierających dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydawanie wypisów z operatu ewidencyjnego, zawierających takie dane, wyłącznie na żądanie określonych w tym przepisie podmiotów. Nie mógł być zatem skuteczny zarzut odmowy uwzględnienia prawa skarżącego do informacji publicznej, skarżący bowiem nie wystąpił o udostępnienie takiej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut dotyczący uznania, że skarżący prawa do informacji publicznej nie posiada jest niezasadny, pogląd taki nie został wyrażony ani przez organy, ani przez Sąd. Ocena prawidłowości decyzji została oparta na regulacji art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. i nie odnosiła się w żadnym stopniu do możliwości realizacji generalnych uprawnień skarżącego wynikających z u.d.i.p., a rozstrzygnięcia wydane w sprawie nie były oparte na przepisach u.d.i.p., lecz na gruncie odrębnej i kompleksowej regulacji p.g.k. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.