I OSK 822/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1495/21 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2022r. sygn. akt I SA/Wa 1495/21, oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr KOA/861/Ac/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd I instancji uznał, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia w niniejszym postępowaniu wysokości opłaty adiacenckiej sporządzony zostały zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia wykonawczego. Natomiast postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyła K. S. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej również jako "ustawa" lub u.g.n.) poprzez brak oparcia się przez biegłą w operacie szacunkowym w przyjętym podejściu porównawczym na nieruchomościach podobnych do ocenianej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1 ustawy poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie przez organy obu instancji, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, w sytuacji gdy wskutek jej podziału nie zmieniła żadnej ze swych cech, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przez akceptację i utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie wadliwego operatu szacunkowego, powielającego błędy poprzedniego operatu szacunkowego, poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego, b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej i w konsekwencji nie stwierdzenie podstaw do uchylenia skarżonej decyzji organu II instancji, c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, a bezzasadne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy organy administracji naruszyły ww. przepisy przy wydaniu skarżonej decyzji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie w jakim organy administracji a za nimi Sąd I instancji wskazują, iż operat szacunkowy z dnia 17 sierpnia 2020 r. nie jest dotknięty wadą która może wpłynąć na wynik wyceny a wręcz stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który wydał zaskarżone orzeczenie, 2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwagi, iż Skarżąca w żadnym zakresie, zarówno w części jak i w całości, tych kosztów nie pokryła. 3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, tym samym zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. wobec zrzeczenia się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. 4. na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu I jak i II instancji z uwagi na poważne i trudne do odwrócenia skutki i konsekwencje dla i zdrowia Skarżącej kasacyjnie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Zgodnie natomiast z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, stąd też do tej oceny Sąd sprowadzi dalszą wypowiedź. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ponadto skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych oraz należyte uzasadnienie skargi kasacyjnej ma kluczowe znaczenie dla skuteczności skargi kasacyjnej, a to przez wzgląd na wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakresem skargi kasacyjnej. Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Obszerne wyjaśnienie zasad konstruowania skargi kasacyjnej i związanych z tych obowiązków profesjonalnego pełnomocnika procesowego było konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, która zawiera wady konstrukcyjne uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie niektórych zarzutów. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w części nie spełnia wymogów określonych powyżej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi wyłącznie polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i to bardzo lakoniczną. Ponadto sformułowane w niej zarzuty pozwalają na konstatację, iż w istocie autor skargi kasacyjnej zdaje się nie rozróżniać sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji, od sprawy, jaka toczyła się przed organami administracji w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Jak wynika bowiem z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, celem jej wniesienia nie było zwalczenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, lecz polemika ze stanowiskiem organów prezentowanym w toku postępowania administracyjnego. Powyższe mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej nie zwalniają Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku odniesienia się do sformułowanych w niej zarzutów, jednakże zmniejszają skuteczność kontroli z powodu ograniczonych możliwości odniesienia zarzutów skargi kasacyjnej, co do wyników kontroli przeprowadzonej przez Sąd. Spór w sprawie sprowadza się do prawidłowość sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, w trybie art. 98a u.g.n., w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym 285, położonej w gminie Jaktorów, obręb Budy-Grzybek, w wyniku jej podziału na wniosek współwłaścicieli. Odnosząc się do tego problemu w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., bowiem dokonana przez Sąd I instancji, jak również przez organy, ocena sporządzonego operatu szacunkowego została zrealizowana zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że ocena ta nie może dotyczyć weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, bowiem Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Dokonanie natomiast oceny operatu szacunkowego przez Sąd powinno polegać na weryfikacji rzetelności, jak również wiarygodności takiego dowodu. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. II OSK 344/15 te i niżej przywołane orzeczenia publikowane w CBOSA). W pkt 2 a i b skargi kasacyjnej wskazano tylko na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Ogólne przywołanie treści wskazanych przepisów nie mogło być wystarczające do uznania, że autor skargi kasacyjnej wykazał wystąpienie tego uchybienia i jego istotny rzeczywisty lub potencjalny wpływ na wynik sprawy. Ponadto autor skargi kasacyjnej, formułując w ten sposób zarzuty, nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - który to Sąd nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Tym samym, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. należało powołać również stosowny przepis p.p.s.a., który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Z tego względu zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego należy uznać za niezasadny. Nie sposób również uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 17 u.g.n. określony przez skarżącą jako brak oparcia się przez biegłą na nieruchomościach podobnych. W tym miejscu wskazać należy, że art. 4 ust. 17 u.g.n. zawarty w przepisie u.g.n. zawierającym definicje ustawowe dotyczy stanu nieurchomości. Określa, że stan nieruchomości to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca kasacyjnie w istocie zarzuca brak przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast ustawową definicję nieruchomości podobnej zawarto w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z definicji tej wynika także, iż katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zatem, nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści powoływanego art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Nietrafny w przekonaniu Sądu Kasacyjnego jest także zarzut skargi, że do porównań błędnie przyjęte zostały działki o mniejszej powierzchni do działki wycenianej. Oczywistym jest, że nie ma nieruchomości porównawczych w pełni zbieżnych z nieruchomością porównywaną i zawsze wystąpią pewne różnice w kwestii ich parametrów. Żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej" - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana (por. np. wyrok NSA z 7 marca 2014r., sygn. I OSK 1815/12). Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie, w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie, zostało zawarte (s.12- 18). Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy: - analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operat szacunkowego wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Biegła miała tym samym prawo oszacować nieruchomość podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej; - jak wynika z operatu, działka nr [...] posiada zróżnicowane przeznaczenie, gdyż znajduje się na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Jaktorów jako 2MN(L)- teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem dolesień, R(ZL)- tereny rolnicze, lasy i dolesienia, 2KD(L) tereny dróg publicznych droga lokalna. Takie zapisy dotyczące przeznaczenia zawarte są w decyzji podziałowej Wójta Gminy Jaktorów z 5 września 2017 r. Biegła prawidłowo zatem przyjęła do wyceny zarówno działki o przeznaczeniu budowlanym, jak również rolnym i rolnym zalesionym. Odnośnie ich przeznaczenia w uwagach znajdujących się w tabelach nr 1 i 2 ( str. 13 operatu) nie określono co prawda, czy wynika ono z zapisów planistycznych czy też ze sposobu korzystania. Jednak z treści operatu można wyczytać (str. 12), że biegła brała pod uwagę zarówno przeznaczenie planistyczne, jak i przeznaczenie wynikające ze sposobu korzystania z nieruchomości, co nie jest niezgodne z art. 4 ust. 16 u.g.n. Zarówno organy, jak i sąd nie posiadają kompetencji do kwestionowania zestawienia cech podobieństwa, o ile mieszczą się one w zakresie określonym ustawą a ich dobór został należycie uzasadniony. Biegła uprawniona była więc do określenia wartości nieruchomości z wyszczególnieniem zastosowanych przez siebie kryteriów, nawet gdy te kryteria nie były wskazane w uwagach znajdujący w się w tabelach nr 1 i 2. - wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale. Tak właśnie rozumiany stosunek wartości nieruchomości przed i po podziale nieruchomości został zbadany w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, czego rezultatem było stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego decyzją z 5 września 2017 r. podziału . W konsekwencji, zaskarżony wyrok nie narusza art. 98a ust. 1 u.g.n., skoro wystąpiła przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.