I OSK 86/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 545/23 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 188/2022 w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 31 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 545/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.N. (dalej także: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także: "organ") z 28 grudnia 2022 r. nr 188/2022. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.N. zaskarżając wyrok w całości zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "kpa") poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącego pomimo braku w materiale dowodowym decyzji mogącej stanowić podstawę obecnego wpisu w ewidencji gruntów z oznaczeniem działki jako grunt leśny, co skutkowało wydaniem wyroku w warunkach naruszenia przez organ art. 104 kpa podczas gdy zaistnienie takiego naruszenia prawa materialnego przez organ powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości; 2. art. 141 § 4 ppsa poprzez nieujawnienie i niewyjaśnienie w sposób dostateczny przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie uznał, że dane ujawnione w ewidencji gruntów nie mogą być inne niż jak przyjął to organ w decyzji, zważywszy, że organ nie wykazał w toku postępowania dokumentów mogących stanowić podstawę wpisu w ewidencji gruntów oraz poprzez przyjęcie przez sąd, że informacje podnoszone przez organ są zweryfikowane, podczas gdy organ nie dysponuje dokumentami źródłowymi tj. decyzją na tę okoliczność, co w konsekwencji powinno ulec merytorycznej ocenie przez sąd na tle całokształtu zebranego materiału dowodowego; 3. art. 151 ppsa w zw. z art. 104 § 1 i 2 kpa oraz art. 24 ust. 2a lit d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021r., poz. 1990 ze zm., dalej: "pgk") poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na decyzję, co zostało rozstrzygnięte przez Sąd z pominięciem oceny i należytego zbadania kwestii: a. pominiętego przez organ naruszenia 104 § 1 i 2 kpa w świetle którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, a w przedmiotowej sprawie brak jest decyzji administracyjnej mogącej być podstawą wpisu w ewidencji z oznaczeniem gruntu jako leśny; b. zaniechania przez organ obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 2a lit d pgk tj. do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów z urzędu w sytuacji, gdy zmiany te okazały się konieczne i wynikały z wykrycia błędnych informacji; co mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnego, całkowitego oddalenia skargi w miejsce jej uwzględnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa poprzez uchylenie w całości decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr 188/2022 z 28 grudnia 2022r., znak sprawy: WG-I.1.7221.4.54.2022.EKR w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i przekazanie sprawy Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do ponownego rozpoznania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zaś w każdym przypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucając jedynie naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną. Ponieważ skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustaleń faktycznych sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany przyjąć, że stan faktyczny przedstawia się tak jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, jako najdalej idący. W tym zakresie wskazać należy, że przepis powyższy ma charakter techniczny, określa on jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, wymieniając w tym zakresie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten zasadniczo może zostać naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09,) przy czym stosownie do art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe w orzecznictwie przyjmuje się, że to możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. możliwość dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2943/21). Wobec powyższego zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa można kwestionować jedynie kompletność uzasadnienia wyroku, pod kątem wymienionych w tym przepisie elementów, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Nie można natomiast poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa zwalczać prawidłowości stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak również oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1266/10, 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I GSK 190/12 i z 21 listopada 2023 r. sygn. akt I FSK 1908/22). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 ppsa, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Tym samym zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej oraz umożliwia merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, co jest potwierdzone również przez fakt postawienia w skardze kasacyjnej także innych zarzutów. Okoliczności wskazywane w uzasadnieniu zarzutu w istocie dotyczą oceny ustalonego w postępowaniu administracyjnym i następnie zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy – którą skarżący kasacyjnie kwestionuje. Kwestionowanie tej oceny nie może jednak nastąpić poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, gdyż tego rodzaju zarzutem można zwalczać wyłącznie kompletność uzasadnienia wyroku pod kątem elementów wymienionych w ww. przepisie, a nie jego prawidłowość. Tymczasem ocena tego, czy w ustalonym stanie faktycznym była podstawa do aktualizacji wpisu w ewidencji czy też nie i jakiego rodzaju dokumenty mogą stanowić dowód w sprawie jest już zagadnieniem merytorycznym a nie technicznym. Przesądza to o niezasadności omawianego zarzutu – niezależnie od tego, czy stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Poprzez zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 104 § 1 i 2 kpa skarżący kasacyjnie wskazuje na uchybienie Sądu Wojewódzkiego, które ma polegać na wydaniu wyroku oddalającego skargę pomimo braku w aktach sprawy decyzji mogącej stanowić podstawę obecnego wpisu w ewidencji gruntów. Po pierwsze jako błędną należy ocenić konstrukcje zarzutu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa – który stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci uwzględnienia skargi, podczas gdy zaskarżony został wyrok oddalający skargę. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 ppsa natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa nie był w sprawie stosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a zatem nie mógł zostać w postępowaniu naruszony. Przede wszystkim zaś wskazać należy, że żaden z powołanych w zarzucie przepisów nie przewiduje, aby materiał dowodowy w sprawie dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków musiał zawierać decyzję stanowiącą podstawę obecnego wpisu. Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przewidziana w powyższym przepisie zasada oznacza jedynie, że sąd administracyjny ma obowiązek wyprowadzania oceny prawnej wyłącznie z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jednocześnie oznacza to zakaz dokonywania takiej oceny na podstawie materiałów które nie znajdują się w aktach sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2063/22 i powołane tam orzecznictwo). Przepis powyższy – jak również żaden inny przepis ppsa ani kpa – nie przewiduje natomiast żadnych wymogów co do zawartości akt sprawy ani co do tego jakiego rodzaju dowody mogą służyć do wykazania danej okoliczności. Całkowicie nieuzasadnione jest zatem wnioskowanie o naruszeniu powyższego przepisu z braku określonego dokumentu w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie nie podjął próby wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął określone dokumenty znajdujące się w aktach sprawy ani też aby miał wyprowadzić ocenę prawną z materiałów nieznajdujących się w tych aktach. Zaś sam fakt, że Sąd I instancji uznał materiały znajdujące się w aktach sprawy za wystarczające do jej rozpoznania i wydania wyroku oddalającego skargę – pomimo braku omawianej decyzji w aktach – nie świadczy o naruszeniu art. 133 § 1 ppsa – niezależnie od tego, czy stanowisko Sądu Wojewódzkiego było prawidłowe. Z kolei przepis art. 104 § 1 kpa zawiera procesowe określenie decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy, przewidując że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1) oraz że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Przepis powyższy nie jest przy tym samodzielną podstawą wydania decyzji administracyjnej, bowiem o tym, czy w konkretnym przypadku powinna być wydana decyzja przesądzają kryteria materialne (zob. A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 104). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na wniosek skarżącego kasacyjnie została wydana i była następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawa niniejsza nie dotyczy natomiast postępowania w sprawie wpisania działki w ewidencji gruntów i budynków jako gruntu leśnego, ale w sprawie zmiany aktualnie widniejącego wpisu w tej ewidencji – czego skarżący kasacyjnie się domaga. Już z tego powodu, nawet jeżeli we wcześniejszym postępowaniu dotyczącym wpisu w ewidencji z oznaczeniem działki jako grunt leśny błędnie przyjęto formę czynności materialno-technicznej w miejsce decyzji, nie przekłada się to na naruszenie art. 104 kpa w obecnym, odrębnym postępowaniu o osobnym przedmiocie. Nadto należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie powiązał w zarzucie przepisu art. 104 kpa z przepisami materialnymi które przewidywałyby, że dokonanie aktualnie widniejącego w ewidencji gruntów i budynków wpisu wymagało formy decyzji. Wobec powyższych okoliczności jako zupełnie nieuprawnione należy ocenić wyciąganie z art. 104 kpa jakichkolwiek wniosków co do postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie. Konkludując, ani z przepisu art. 104 § 1 i 2 kpa ani z przepisu art. 133 § 1 ppsa nie wynika w żaden sposób, aby do wydania decyzji o odmowie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków z wniosku skarżącego kasacyjnie niezbędne było posiadanie przez organy decyzji stanowiącej podstawę dotychczasowego wpisu w tej ewidencji ani nawet to, że decyzja taka w ogóle powinna zostać wydana. Wadliwość wskazywana w uzasadnieniu powołanej podstawy kasacyjnej nie może zatem dotyczyć naruszenia powyższych przepisów – które nie wykazują związku z przedstawioną przez skarżącego kasacyjnie okolicznością. Tak wadliwie sformułowany zarzut jest nieskuteczny. Trzeci zarzut sprowadza się do wskazania na oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na popełnione w postępowaniu uchybienia. Także ten zarzut nie został sformułowany prawidłowo. Jako że przepis art. 151 ppsa ma charakter wynikowy, tj. określa sam wynik rozstrzygnięcia, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jego naruszenie, tzn. wybór przez sąd niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy, może nastąpić wyłącznie jako następstwo naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych. Strona kwestionująca zastosowanie przez sąd przepisu o charakterze wynikowym zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniem innych przepisów którym sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy. Wymogu tego nie spełnia powiązanie w ramach podstawy kasacyjnej art. 151 z art. 104 § 1 i 2 kpa oraz art. 24 ust. 2a lit d pgk. Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis art. 24 ust. 2a lit. d pgk nie był w sprawie stosowany. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji odmawiających aktualizacji ewidencji gruntów i budynków był bowiem ust. 2c powołanego artykułu – zgodnie z którym odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli administracji publicznej nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej, w ramach podstawy kasacyjnej może zostać powołany jako naruszony wyłącznie taki przepis prawa materialnego, który stosował organ administracji publicznej przy rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Przepisu materialnego który nie był stosowany w sprawie administracyjnej sąd administracyjny nie mógł zatem naruszyć. Na marginesie jedynie można zauważyć, że wskazany przepis również określa wyłącznie sam rezultat postępowania i przesłankę do wydania opisanego w nim rozstrzygnięcia – nie określa natomiast procesu dochodzenia do tego rozstrzygnięcia, przez co także nie mógłby stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej. Kwestia tego, czy w sprawie doszło do wykrycia błędnych informacji – w rozumieniu art. 24 ust. 2a lit. d pgk – jest bowiem zagadnieniem związanym z oceną stanu faktycznego, której skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, nie podnosząc żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów związanych z postępowaniem dowodowym. Odnośnie naruszenia art. 104 § 1 i 2 kpa aktualne pozostają wszystkie poczynione powyżej uwagi – z przepisu tego nie wynika w żaden sposób, aby niedysponowanie przez organy wymienioną w skardze kasacyjnej decyzją miało znaczenie w sprawie. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że intencją skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy i następnie zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki – gdzie w ocenie skarżącego kasacyjnie i wbrew stanowisku organów oraz Sądu I instancji, w sprawie doszło do wykrycia błędnych informacji w rozumieniu art. 24 ust. 2a lit. d pgk. Stanowisko to skarżący kasacyjnie usiłuje jednak kwestionować poprzez zarzuty naruszenia przepisów zupełnie niepowiązanych z ustaleniami faktycznymi sprawy, co nie może odnieść skutku. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozważać naruszenia przepisów które nie zostały powołane w podstawach kasacyjnych, tym samym brak postawienia zarzutów dotyczących postępowania dowodowego uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do wymogów art. 193 ppsa.