I OSK 872/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.M., R.M., J.A., E.H., M.A., R.M., J.M., K.S. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1433/22 w sprawie ze skargi H.M., R.M., J.A., E.H., M.A., R.M., J.M., K.S. i M.M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr DO.7.7613.105.2020.JT w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę H.M., R.M., J.A., E.H., M.A., R.M1., J.M., K.S. oraz M.M., zwanych dalej "skarżącymi" lub "skarżącymi kasacyjnie", na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr DO.7.7613.105.2020.JT, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyli skarżący. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku sprzecznie z niniejszym przepisem - uniemożliwiające dokonanie rzeczywistej instancyjnej kontroli i wywiedzenie zarzutów w niniejszym środku zaskarżenia z uwagi na lakoniczność przedstawionej przez Sąd argumentacji, brak stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, uniemożliwienie prześledzenia toku rozumowania sądu, w tym niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, nie wskazanie podstaw prawnych mających zastosowanie w sprawie z uwzględnieniem właściwych jednostek redakcyjnych, co wskazuje na zaniechanie przez Sąd gruntownej analizy akt sprawy, niezgodne z przepisami prawa zastąpienie organu II instancji w czynieniu samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonanie subsumpcji z zastosowaniem wykluczających się jednostek redakcyjnych nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego; niewyjaśnienie wątpliwości występujących na etapie postępowania administracyjnego wskazywanych w zarzutach skargi, co miało wpływ na wynik sprawy; 2. art. 151 P.p.s.a w związku art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), zwanej dalej: "ustawą nowelizującą", poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji nieuprawnione oddalenie skargi podczas, gdy w przypadku dokonania subsumpcji norm zawartych w przywołanych przez organ przepisach nie można było umorzyć postępowania z mocy samego prawa w oparciu o art. 2 ust ustawy nowelizującej; 3. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 6 w związku z art. 7, 77 § 1 i 2 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez zaniechanie ustalenia przez organ II instancji stanu faktycznego w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, w tym kwestii ustalenia doręczenia stronom postępowania decyzji, jako obowiązku, który wynika z nowelizacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co doprowadziło do błędnego i dowolnego uznania, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie umożliwiał skorzystanie przez organ z instytucji umorzenia postępowania z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i błędną akceptację przez Sąd I instancji stanowiska organu II instancji, podczas gdy w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym można zauważyć, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania z mocy samego prawa. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż możliwe jest umorzenie postępowania objętego niniejszym stanem faktycznym w oparciu o nowelizację owych przepisów, która jest niezgodna z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to, że pozbawia ochrony prawnej obywatela w postaci prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1356/05; 16 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 733/06, CBOSA). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1603/06, CBOSA). W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej stanowią przede wszystkim polemikę z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Na wstępie należy zaznaczyć, że Prezydent Miasta Białegostoku, zwany dalej "Prezydentem", decyzją z dnia 25 kwietnia 1975 r., nr GKM-210/14/75, orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w B. przy ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 2292 m², stanowiących własność W.M. Wywłaszczenia dokonano pod realizację ogrodu działkowego. W orzeczeniu tym zostało ustalone również odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, na rzecz byłego właściciela. Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. H.M., R.M., J.A., E.H., M.A., R.M1., J.M., K.S. oraz M.M. – następcy prawni W.M., wystąpili do Wojewody Podlaskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 25 kwietnia 1975 r. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 11 września 2020 r., nr WG-VI.7534.314.2019.ZWK, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 25 kwietnia 1975 r. w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości położone w B., przy ul. [...], oznaczone jako działki nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 2292 m² oraz odmówił stwierdzenia wydania decyzji w części z naruszeniem prawa. Natomiast decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. Minister uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia 11 września 2020 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 25 kwietnia 1975 r. Mając na względzie treść przepisu przejściowego zawartego w art. 2 ust 1 ustawy nowelizującej, w ocenie Ministra był on zobligowany do uwzględnienia aktualnego na dzień orzekania brzmienia K.p.a., zawierającego między innymi dodany do art. 158 K.p.a. przepis § 3, który przewiduje zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Sąd I instancji kontrolując decyzję Ministra wskazał, iż w okolicznościach kontrolowanej sprawy umorzenie postępowania było zasadne, ale organ powołał niewłaściwą podstawę prawną. Mianowicie organ nieprawidłowo uznał, że postępowanie należało umorzyć z uwagi na wprowadzenie do K.p.a. przepisu art. 158 § 3 K.p.a. Sąd I instancji podał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie. Jak prawidłowo ustalił Minister, w aktach sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Prezydenta z dnia 25 kwietnia 1975 r. przez W.M., datowane na dzień 6 maja 1975 r. Dodatkowo w aktach archiwalnych sprawy znajduje się egzemplarz decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 25 kwietnia 1975 r. opatrzony przez organ wywłaszczeniowy w dniu 22 maja 1975 r. klauzulą ostateczności. Powyższe zatem, jak słusznie przyjął Minister wskazuje, że została ona doręczona stronie przed dniem 22 maja 1975 r., jak również, że nie wniesiono od niej odwołania, w innym przypadku niemożliwe byłoby bowiem nadanie decyzji klauzuli ostateczności. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, iż z uwagi na fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji wpłynął do Wojewody w dniu 20 grudnia 2019 r., to niewątpliwie został on złożony ponad trzydzieści lat po doręczeniu kwestionowanej decyzji Prezydenta i w związku z powyższym brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie potwierdza powyższą okoliczność. Naczelny Sąd Administracyjny w orzekającym składzie uznaje stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe. Odnosząc się natomiast do pierwszego z zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2687/21, źródło CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, źródło CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt I FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Powyższe czyni chybionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie doszło również do naruszenia art. 151 P.p.s.a w związku z art. 6 w związku z art. 7, 77 § 1 i 2 oraz 107 § 3 K.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zdaniem skarżących prawowity właściciel nieruchomości nie otrzymał decyzji wywłaszczeniowej, co skutkuje brakiem spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie. Jak prawidłowo ustalił Minister a trafnie zaakceptował Sąd I instancji, w aktach archiwalnych sprawy znajdują się dowody pośrednie doręczenia przedmiotowej decyzji W.M. Zachowało się bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Prezydenta z dnia 25 kwietnia 1975 r. przez W.M., datowane na dzień 6 maja 1975 r., na którym jednak brak jest podpisu adresata. W aktach archiwalnych sprawy znajduje się jednak egzemplarz decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 25 kwietnia 1975 r. opatrzony przez organ wywłaszczeniowy w dniu 22 maja 1975 r. klauzulą ostateczności. Powyższe zatem, jak słusznie przyjął Minister wskazuje, że została ona doręczona stronie przed dniem 22 maja 1975 r., jak również, że nie wniesiono od niej odwołania, w innym przypadku niemożliwe byłoby bowiem nadanie decyzji klauzuli ostateczności. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż możliwe jest umorzenie postępowania objętego niniejszym stanem faktycznym w oparciu o nowelizację owych przepisów, która jest niezgodna z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust 2 Konstytucji RP, przez to, że pozbawia ochrony prawnej obywatela w postaci prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, iż zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (zob. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1827/22; 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2052/22; 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2074/22; 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22; 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2499/20; 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2282/22; 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2298/22; 3 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22; 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23, 5 listopada 2025, sygn. akt I OSK 84/23; 25 listopada 2025, sygn. akt I OSK 2929/23; 25 listopada 2025, sygn. akt I OSK 3031/23, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko tam przedstawione. Zauważyć również należy, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał Konstytucyjny uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji RP, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, (publ. ONSAiWSA 2024/2/15) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Dodać trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona. Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, źródło CBOSA; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.