I OSK 874/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 109/21 w sprawie ze skargi S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. nr KOC/2914/Go/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 109/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.W. w W. na postanowienie z dnia 10 listopada 2020 r. nr KOC/2914/Go/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 10 listopada 2020 r. nr KOC/2914/Go/20, po rozpatrzeniu wniosku S.W. w W. (dalej jako "spółdzielnia") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z 4 czerwca 2020 r. nr KOC/2454/Go/20 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 5 lipca 2007 r. nr 272/GK/DW/2007 (dalej jako "decyzja z 5 lipca 2007 r.) o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...) z obr. (...), położoną w Warszawie, opisaną KW (...). W przedmiotowej sprawie organ, odmawiając wszczęcia postępowania, powołał się na przesłankę podmiotową, czyli że skarżąca spółdzielnia nie ma legitymacji materialnej do złożenia wniosku w rozumieniu art. 28 kpa. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z 4 marca 2021 r.) złożyła spółdzielnia. Wyrokiem z 13 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podnosząc, że wbrew przekonaniu skarżącej, obecnie nie posiada ona żadnego tytułu prawnego do działki nr (...), objętej decyzją której stwierdzenia nieważności się domaga. W świetle art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). uznał, że skarżąca spółdzielnia nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z 5 lipca 2007 r. Nie posiada również obecnie żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej działki. Ani roszczenia zgłaszane przez spółdzielnię, ani załączona do skargi opinia wykonana dla Sądu Rejonowego m.st. Warszawa z 11 stycznia 2021 r., ani opinia techniczna ściany szczytowej budynku z lutego 2021 r., ani fakt, że przed Sądem Najwyższym toczy się postępowanie w sprawie zasiedzenia nieruchomości sąsiedniej, nie czyni ze skarżącej strony postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie są bowiem wystarczającymi dowodami potwierdzającymi posiadanie przez skarżącą tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości (lub jej części). Okoliczności te mogą ewentualnie świadczyć jedynie o posiadaniu przez skarżącą spółdzielnię interesu faktycznego, przy czym Sąd I instancji zważył, że taki interes nie jest wystarczający do uznania skarżącej za podmiot uprawniony do wnioskowania o wszczęcie postępowania. Postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest zatem chybiony. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na brak legitymacji materialnej skarżącej spółdzielni do żądania wszczęcia takiego postępowania. Z tej przyczyny uznał, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem zostało przeprowadzone prawidłowo, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym i przepisów powołanych w skardze. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że w przypadku uzyskania dokumentów potwierdzających prawo skarżącej do części spornej działki, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wobec jedynie odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, skarżąca będzie mogła ponowić swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 5 lipca 2007 r., który wówczas organ będzie mógł rozpatrzeć merytorycznie. Z powyższych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia Wola w Warszawie (dalej: ,,skarżąca kasacyjnie"), reprezentowana przez adwokata. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie naruszało przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 28 k.p.a. przez odmówienie uznania interesu prawnego skarżącej, będącej właścicielem nieruchomości, której część została objęta decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności złożony w sprawie niniejszej; c) art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi jako wniesionej przez osobę niebędącą stroną podczas gdy skarżąca jest stroną postępowania; d) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego polegające na: całkowitym zignorowaniu wniosku dowodowego wnioskodawcy prowadzącego do wykazania jego interesu prawnego do złożenia przedmiotowego wniosku, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie i błędne ustalenie na podstawie niepełnego materiału dowodowego, iż skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy postępowanie, a w konsekwencji interesu prawnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, oraz zaniechaniu wyjaśnienia kwestii wadliwości podziału nieruchomości i wydzielenia działki nr (...) zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 5, znak G - 7412/PO/7/99 z 26 marca 1999 r. i jej wpływu na posiadanie interesu prawnego przez skarżącą. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, podnosząc za istotę sporu odmowę uznania interesu prawnego skarżącej kasacyjnie spółdzielni w wystąpieniu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna stanowi ogólną polemikę z prawidłowymi rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Jednocześnie lakoniczne uzasadnienie podniesionych w środku odwoławczym zarzutów nie zdołało podważyć zaskarżonego wyroku. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami wskazanymi jako jej podstawy. Powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowanej w kwestionowanym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu. W odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, od prawidłowości sporządzenia środka zaskarżenia zależy jego skuteczność, ale też możliwość dokonania kontroli instancyjnej wyroku pierwszoinstancyjnego. Skarga kasacyjna jest środkiem wysoce sformalizowanym i profesjonalnym, zarzuty w niej sformułowane wyznaczając granice jej rozpoznania. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, władny jest jedynie badać naruszenie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie i precyzyjnie określone przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest przy tym dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r. I FSK 155/05, z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14 i 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy należy wskazać na wadliwość skonstruowania podniesionych zarzutów, bowiem rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymaganiom stawianym tego rodzaju środkowi odwoławczemu. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c i art. 151 p.p.s.a., których naruszenia dopatrzyła się skarżąca kasacyjnie, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są przepisami o charakterze wynikowym i określają jedynie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju norm w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga więc powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł czy nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok określonej treści. Nie jest zatem możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Błędnej konstrukcji dostrzec należy także w przypadku zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. który stanowi zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej - odmowy uznania interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w sprawie o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzut naruszenia przywołanego przepisu powinien wskazywać konkretną normę prawa materialnego, z której skarżąca kasacyjnie mogłaby wywieść swój interes prawny do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Jako przepis blankietowy, art. 28 k.p.a., nie stanowi samodzielnie kto jest stroną postępowania, nie kreuje też interesu prawnego. W judykaturze interes ten traktowany jest jako indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie, dla stwierdzenia, czy danej osobie przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę jego interesu prawnego. Skarżąca kasacyjnie, która żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, w którym nie była uznana za stronę, powinna zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Tutaj źródłem interesu prawnego jest norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek, którego konkretyzacja nastąpić ma w postępowaniu administracyjnym. Przepisy, z których tego rodzaju norma może zostać dekodowana mogą należeć także do innych dziedzin niż prawo administracyjne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 października 2024 r., II SA/Wr 383/24). Mając powyższe na względzie, skontestować należy, że zarówno organy, jak i Sądy obu instancji nie są uprawnione do samodzielnego poszukiwania normy prawnej, z której możliwe byłoby wywiedzenie przymiotu strony dla skarżącej. Dlatego zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że w świetle wyżej omówionego pojęcia interesu prawnego, uznać należało iż skarżąca kasacyjnie powyższym wymogom, wykazania interesu prawnego, nie sprostała. Należytej Sąd I instancji dokonał oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć uznając, że wykazano na tym etapie co najwyżej interes faktyczny. Odpierając tym samym zarzuty ujęte w skardze kasacyjnej wyjaśnienia po wtóre wymaga, że statusu strony nie może uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. To istniejący przepis prawa materialnego pozwala zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny", nie decyduje o tym wola czy subiektywne przekonanie. Nie jest jednocześnie legitymowany w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2018 r., I OSK 1574/16, także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2024 r., II SA/Łd 1091/23), do czego zdaje się dążyć skarżąca kasacyjnie, odwołując się do toczących się w jej sprawach postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że żadne ze źródeł, w których skarżąca kasacyjnie upatruje swego interesu prawnego, o tym nie stanowi. Zarówno ze szkicu lokalizacji ścian budynków względem granicy geodezyjnej działek nr (...) i (...) sporządzonego przez geodetę, czy postępowania w sprawie nabycia własności nieruchomości nr (...) przez zasiedzenie, które pierwotnie wskazano że toczy się przed Sądem Najwyższym pod sygn. akt I CSK 640/19, a następnie w skardze kasacyjnej jako toczące się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Woli pod sygn. akt I Ns 534/20, nie dostrzeżono podstaw formalnych wniosku. Dopóki wnioskodawca nie będzie dysponować prawomocnym orzeczenie sądu o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na podstawie którego dokonany zostanie wpis do księgi wieczystej lub założona zostanie księga wieczysta dla tej nieruchomości, brak jest podstaw do uznania interesu prawnego w tej sprawie. Tylko postanowienie sądu w tym zakresie potwierdza zmianę właściciela i nabycie prawa własności do nieruchomości dając tym samym podstawę do wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Niezależnie od powyższego, zwrócenia uwagi wymaga, że skarżąca kasacyjnie konsekwentnie odnosi się do działki sąsiadującej o nr (...), dążąc do wykazania prawa własności, podczas gdy decyzja ustanawiająca użytkowanie wieczyste dotyczy nieruchomości odrębnej o nr (...), której część rzekomo należy do skarżącej kasacyjnie. Kwestionowany jest bowiem równocześnie przez skarżącą kasacyjnie podział dawnej działki nr (...), w wyniku którego ostatecznie wydzielono działki o numerach (...) i (...). To w tym postępowaniu, toczącym się dotychczas pod sygn. KOC/2698/Pd/20, oraz w postępowaniu o zasiedzenie, ewentualnie zostaną rozstrzygnięte kwestie legitymowania się przez skarżącą kasacyjnie tytułem prawa własności do części nieruchomości nr (...), objętej decyzją z 5 lipca 2007 r. Konsekwencją powyższych wywodów, jest przyjęcie za nieuzasadniony zarzut obrazy przepisu art. 61a § 1 k.p.a., którego naruszenia Sąd I instancji miałby dokonać przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi jako wniesionej przez osobę niebędącą stroną. Zarzut ten w swej konstrukcji jest nader ogólny, nie znalazł także usprawiedliwionych podstaw w jego rozwinięciu. Dlatego w powiązaniu z zarzutem wyżej przywołanym, zarzut obrazy naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego polegające na nierozpoznaniu wniosku dowodowego prowadzącego do wykazania jego interesu prawnego do złożenia przedmiotowego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niemogący wywołać pożądanego skutku. W judykaturze wskazuje się, że w postępowaniu przeprowadzonym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie jest zobligowany do gromadzenia dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie ma też obowiązku formułowania wniosków i ocen dotyczących żądania głównego, ogranicza się natomiast do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zakwalifikowania wniosku do jego merytorycznego rozpoznania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2024 r., I OSK 2431/22 i I OSK 2260/22). W niniejszej sprawie, przepis ten obligował do ustalenia czy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wystąpił podmiot który posiada interes prawny. Weryfikacja Sądu I instancji wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie wykazała zaniechań po stronie organu w tej materii, czego – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – dał Sąd wyraz w uzasadnieniu wyroku. Należycie wyjaśnił przesłanki faktyczne i prawne podstawy orzeczenia, odwołując się do treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Analiza akt sprawy dokonana w ramach oceny tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie był uprawniony do prowadzenia samodzielnych ustaleń co do posiadania interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, ponieważ orzekał wyłącznie na podstawie akt sprawy mu przedłożonych. Czyniąc dalsze ustalenia zdaje się, że doszłoby do sytuacji, w której to organy, czy Sąd I instancji, zobowiązane by zostały do wykazania interesu prawnego spółdzielni za wnioskodawcę. Taka sytuacja jest niedopuszczalna. W rozwinięciu powyższego zarzutu wskazano nadto na zaniechanie przez Sąd I instancji wyjaśnienia kwestii wadliwości podziału nieruchomości dawnej działki nr (...) i wydzielenia z niej działki nr (...) dokonanego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 5, znak G - 7412/PO/7/99 z 26 marca 1999 roku i jej wpływu na posiadanie interesu prawnego przez skarżącego. Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym należało stwierdzić, że zarzut ten jest bezpodstawny, co dostrzec winna skarżąca kasacyjnie, w szczególności gdy sama poinformowała o toczącym się postępowaniu przedmiocie ustalenia podziału spornej nieruchomości. Niezrozumiałym jest oczekiwanie prowadzenia wewnątrz niniejszego postępowania czynności zmierzających do ustalenia sygnalizowanych wadliwości podziału nieruchomości, do której prawo rości skarżąca kasacyjnie, tym samym wykazania interesu prawnego, w sytuacji gdy spółdzielnia winna legitymować się interesem prawnym już na etapie składania wniosku. Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że nie jest negowany interes faktyczny w dochodzeniu swych praw, to posiadaniu interesu prawnego organ, a następnie Sąd I instancji, jej odmówił. Z tej przyczyny, słusznie Sąd I instancji zważył, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie ogranicza skarżącej kasacyjnie w dochodzeniu swych praw, gdy wymienione przez nią źródła interesu prawnego, w jej ocenie, wykazujące na fakt własności spółdzielni do części nieruchomości objętej decyzją z 5 lipca 2007 r., znajdą swą materialnoprawną podstawę. Z wszystkich podniesionych przyczyn, Sąd I instancji dokonał właściwego zastosowania i prawidłowej wykładni powołanych przepisów stanowiących podstawę do merytorycznych rozważań co do zasadności badania wniosku w kontekście warunków przyjętych w przywołanych wyżej przepisach. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.