I OSK 890/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2200/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania waloryzacji odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2023 r. IV SA/Wa 2200/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], w przedmiocie odmowy dokonania waloryzacji odszkodowania: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] czerwca 2022 r. nr [...]; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej V. S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 132 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 1 i art. 98 ust. 3 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (dalej: u.g.n.), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skoro wypłata określonej w decyzji o odszkodowaniu kwoty następuje w okresie późniejszym niż data wydania decyzji o odszkodowaniu, to początkowy termin od którego należy liczyć wysokość należnej waloryzacji (dokonać przerachowania tej kwoty), winien być dzień następny po wydaniu decyzji o odszkodowaniu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 132 ust 3 u.g.n. prowadzi do stwierdzenia, że początkowy termin do naliczenia waloryzacji rozpoczyna się od uostatecznienia się decyzji w przedmiocie odszkodowania; 2. art. 132 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) i art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wysokość kwoty odszkodowania jest ustalana na dzień wydania decyzji przez organ I instancji o odszkodowaniu, w sytuacji gdy w operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjmuje ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a sam operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a zatem wielokrotnie istnieje konieczność jego aktualizacji bądź dopuszczenia dowodu z nowego operatu szacunkowego, aby na datę orzekania (także przez organ II instancji) wartość odszkodowania była aktualna, a zatem prawidłowe zastosowanie tegoż przepisu przez Sąd winno skutkować przyjęciem, że początkowy termin do naliczenia waloryzacji rozpoczyna się od uostatecznienia się decyzji w przedmiocie odszkodowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Skarga oparta została na pierwszej podstawie kasacyjnej, jednak konstrukcja postawionych w niej zarzutów nasuwa wiele wątpliwości. Mianowicie "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6.09.2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Zarzuty skonstruowane tak jak w niniejszej skardze kasacyjnej każą się jedynie domyślać, jaka jest norma prawna wynikająca z powołanych przepisów, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do nich. Tym niemniej zauważyć należy, że zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zauważyć jednocześnie trzeba, że w myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przytoczony powyżej art. 130 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu albo – w przypadkach wskazanych w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 u.g.n. – na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli do tego dodamy, że waloryzacji podlega "wysokość odszkodowania ustalona w decyzji" (art. 132 ust. 3 u.g.n.), to przyjąć należy, że początkowy termin naliczania waloryzacji odszkodowania wyznacza data wydania decyzji odszkodowawczej w pierwszej instancji. Na tę bowiem datę ustalana była wartość wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w przypadku, gdy organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji zmieni przyznaną kwotę odszkodowania, waloryzacja powinna być liczona od skorygowanej wartości odszkodowania i od daty wydania decyzji przez organ I instancji. Korekta wysokości odszkodowania przez organ odwoławczy oznacza bowiem ustalenie jego prawidłowej wartości od dnia wydania decyzji o odszkodowaniu, tak jakby została ona określona przez organ I instancji. W rezultacie oznacza to, że waloryzacja naliczana jest od dnia wydania decyzji odszkodowawczej w pierwszej instancji od kwoty ustalonej w decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji. Jednocześnie należy zauważyć, że operat szacunkowy służy do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, która jest istotna jako zasadniczy wykładnik wysokości odszkodowania za nieruchomość. Operat zatem wykorzystywany jest do określenia wysokości odszkodowania, które następnie podlega waloryzacji bez ponownego ustalenia wartości nieruchomości. Waloryzacja nie polega bowiem na ponownym ustaleniu odszkodowania, ale na urealnieniu jego wysokości z uwagi na zmiany, które zaszły pomiędzy jego określeniem a momentem wypłaty podmiotowi uprawnionemu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2024 r. I OSK 2426/22. W odniesieniu do argumentów podniesionych w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej zauważyć dodatkowo należy, że termin wypłaty odszkodowania określony w art. 132 ust. 1 i 1a u.g.n., nie ma żadnego znaczenia dla określenia początkowej daty waloryzacji, bowiem przekroczenie terminu wypłaty odszkodowania jest podstawą do ewentualnego naliczenia odsetek za opóźnienie w zapłacie (art. 132 ust. 2 u.g.n.). W niniejszej sprawie decyzja Starosty Legionowskiego z [...] kwietnia 2021 r. o odszkodowaniu została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2021 r. Zatem początkowy termin waloryzacji przyznanego odszkodowania powinna wyznaczać data wydania decyzji przez Starostę Legionowskiego. Odmawiając waloryzacji odszkodowania organy obydwu instancji odwołały się natomiast do daty decyzji ostatecznej i określonego w art. 132 ust. 1 u.g.n. terminu wypłaty odszkodowania. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że takie stanowisko było wynikiem błędnej wykładni art. 132 ust. 3 u.g.n. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.