I OSK 902/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1080/23 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2023 r. nr WS-VI.7570.1.2.2023.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 listopada 2023 r. II SA/Kr 1080/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi spółki "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej także: "Spółka") na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej także: Wojewoda) z 22 czerwca 2023 r. nr WS-VI.7570.1.2.2023.ŁG, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, (I) uchylił zaskarżoną decyzję oraz (II) zasądził od organu odwoławczego na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania. Do wydania powyższego orzeczenia doszło w następującym stanie sprawy. Starosta Krakowski decyzją z 30 czerwca 2020 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej na odcinku od granicy miasta Krakowa do skrzyżowania z drogą wojewódzką w B. przy "[...]"", obejmującej swym zakresem między innymi działkę nr "[...]" o pow. "[...]", obr. "[...]", jedn. ewid. "[...]", poprzez m. in. zatwierdzenie podziału nieruchomości zgodnie z operatem nr P.1206.2020.2903, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 kwietnia 2020 r., w wyniku którego działka nr "[...]" została podzielona na działki: nr "[...]" oraz nr "[...]", zaś liniami rozgraniczającymi teren (droga powiatowa) objęta została działka nr "[...]". Powyższa decyzja stała się ostateczna 6 sierpnia 2020 r. i z tym dniem, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa), działka o nr "[...]" o pow. "[...]", obr. "[...]", jedn. ewid. "[...]", przeszła z mocy prawa na własność Powiatu Krakowskiego. Zawiadomieniem z 13 lipca 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie, w trybie art. 18 specustawy drogowej, w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą na rzecz Powiatu Krakowskiego. Decyzją z 23 września 2021 r., Starosta Krakowski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej spółki w wysokości 1539,- zł, która to decyzja w wyniku odwołania Spółki została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z 11 marca 2022 r. W uzasadnieniu tejże decyzji powołano się na niemożliwość potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego P.T. aktualności operatu szacunkowego wobec upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, do czego był wzywany w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r., jak również brak w aktach administracyjnych sprawy całości operatu rzeczoznawcy majątkowego K.S. z 4 stycznia 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta zlecił sporządzenie operatu szacunkowego dla wskazanej nieruchomości rzeczoznawcy M.G.L., która dla przedmiotu wyceny położonego (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów) w terenach oznaczonych symbolem KDZ - tereny tras komunikacyjnych, drogi zbiorcze, wykorzystała podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Wedle tej wyceny wartość gruntu została określona na kwotę "[...]" zł/m2, przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami na terenie gm. Zabierzów, Zielonki oraz Wielka Wieś, zaś wartość nieruchomości ustalona została na kwotę w łącznej wysokości "[...]" zł. Skarżąca spółka wniosła również do tego operatu zarzuty, które jednak nie zostały uwzględnione przez organ I instancji. W związku z powyższym Starosta Krakowski decyzją z 25 listopada 2022 r. orzekł: w pkt. 1 - o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółki w wysokości 1891,- zł; w pkt. 2 - o niepowiększaniu odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt. 3 - o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 w wysokości 1891,- zł, w całości na rzecz skarżącej spółki, w pkt. 4-o tym, że do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Zarząd Powiatu Krakowskiego, działający w imieniu Powiatu Krakowskiego, w pkt. 5 - o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zaś do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka i w wyniku jego rozpoznania Wojewoda Małopolski decyzją z 22 czerwca 2023 r. nr WS-VI.7570.1.2.2023.LG utrzymał w mocy decyzję z 25 listopada 2022 r. Wojewoda odnosząc się do kwestii uznania za dowód w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 4 stycznia 2021 r. przez rzeczoznawcę K.W. (de domo S.), którego aktualność została potwierdzona w dniu 23 lutego 2022 r., zwrócił uwagę, iż utracił on już swoją ważność w dniu 4 stycznia 2023 r., zaś akta sprawy wpłynęły do organu II instancji w dniu 7 stycznia 2023 r. Natomiast w zakresie wyceny nieruchomości dokonanej przez M.G.L. stwierdził, iż jako cechy wpływające w największym stopniu na cenę nieruchomości biegła przyjęła lokalizację (waga 30%), charakter terenów lokalizacji drogi (waga 30%), rodzaj drogi (waga 10%) oraz sąsiedztwo - stan zagospodarowania otoczenia (waga 30%), a następnie skorygowała ona otrzymaną cenę średniej za pomocą stosownych współczynników korygujących odnoszących się do tychże atrybutów. Uznał, iż mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa normujące kwestię wyceny gruntów przejętych pod drogi publiczne, biegła dokonując wyboru nieruchomości porównawczych uwzględniła dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W związku z powyższym, w ocenie organu, biegła dokonała wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, wypełniając tym samym również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, podnosząc zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, mających w jej ocenie istotne przełożenie na treść przedmiotowej decyzji, w szczególności w zakresie artykułu 2 oraz 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Skarżąca spółka zarzuciła również organowi wadliwe zastosowanie w sprawie art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez wadliwe ustalenie bazy nieruchomości podobnych z pominięciem kryterium lokalizacyjnego objawiającym się zaniechaniem uwzględnienia nieruchomości położonych w mieście Krakowie z uwagi na brzegowe, graniczne położenie wycenianej działki. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 listopada 2023 r. II SA/Kr 1080/23 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził między innymi, iż kwestia prawidłowości operatu szacunkowego powinna zostać przez organy przeanalizowana w kontekście zgłaszanych przez skarżącą spółkę zarzutów dotyczących wątpliwości co do jego prawidłowości, czego wyraz powinien znajdować się w uzasadnieniu wydanej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, zaniechanie przez organ przeprowadzenia weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wedle oceny Sądu I instancji, przyjęte w operacie szacunkowym do porównania nieruchomości nie są w żadnej mierze bliżej opisane, co jest istotne z uwagi na zgłoszone przez skarżącą spółkę zastrzeżenia co do prawidłowości wyboru tych nieruchomości. Sąd I instancji uwypuklił ponadto, iż powyższe nie oznacza, że zasób nieruchomości wybrany do wyceny przez rzeczoznawczynię jest wadliwy, lecz wskazał, iż w jego ocenie rolą rzeczoznawcy jest wykazanie w sposób jasny i czytelny jakie powody stoją za dokonanym wyborem nieruchomości przyjętych do wyceny oraz wyraźne ustosunkowanie się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów. Wedle Sądu I instancji rzeczoznawca powinien był również wyjaśnić czy i dlaczego pomimo wybrania takich lokalizacji nieruchomości do porównania nie doszło do wypaczenia końcowej wyceny. Stwierdził, iż na gruncie niniejszej sprawy tego typu działania rzeczoznawcy nie zostały podjęte, potęgując tym samym istotne wątpliwości, co do prawidłowości sporządzonego operatu. Podkreślił, iż o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wojewoda Małopolski i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż w ocenie organu błędnie Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 7 i 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niedostateczne rozpatrzenie podniesionych w odwołaniu zarzutów skarżącej wobec operatu szacunkowego, będącego podstawą do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Powiatu Krakowskiego nieruchomość drogową, które doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 listopada 2023 r. II SA/Kr 1080/23 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem. Oświadczył także o zrzeczeniu się rozprawy. Złożona przez pełnomocnika Spółki odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona z uwagi na treść art. 66 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że stanowisko Sądu I instancji, co do zakresu kontroli operatu szacunkowego przez organ i sąd administracyjny jest niespójne, co w konsekwencji przełożyło się na ustalony przez Sąd I instancji zakres obowiązków organu, którym – zdaniem WSA – organ nie sprostał. Po wtóre, nie zostały w sposób precyzyjny wyartykułowane te zaniechania, których ewentualnie miałby dopuścić się organ. Wymienione one zostały przez Sąd I instancji jedynie przykładowo, w odniesieniu do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu (nie jest więc pewne, czy są to wszystkie zastrzeżenia ze strony sądu administracyjnego) i dotyczą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości porównawczych z nieruchomością wycenianą oraz przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego współczynników korygujących. Obydwie te kwestie należą jednak do warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego (zakresu wiedzy specjalistycznej), stanowią bowiem konsekwencję analizy rynku nieruchomości i mogłyby zostać zweryfikowane jedynie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. W kwestii stosowania tego ostatniego przepisu stanowisko Sądu I instancji jest jednak co najmniej niekonsekwentne. Z jednej strony Sąd I instancji podziela pogląd o "niedopuszczalności merytorycznej weryfikacji treści operatu, który podlega sprawdzeniu jedynie pod względem spójności, niesprzeczności czy logiczności. Powyższe jest podyktowane koniecznością uwzględnienia istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej" (str. 11 uzasadnienia). Sąd I instancji podnosi przy tym (skądinąd słusznie), że "Organ oprócz zweryfikowania czy sporządzony operat nie zawiera żadnych sprzeczności czy też nielogiczności, jest zobowiązany zbadać operat także pod kątem podnoszonych zarzutów przez strony postępowania i jeśli to konieczne zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwych kwestii, względnie o ile jest to uzasadnione o poprawienie lub uzupełnienie sporządzonego operatu." Z tego ostatniego obowiązku organ odwoławczy się wywiązał, występując w piśmie z 2 lutego 2023 r. do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, na co otrzymał odpowiedź w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z 17 marca 2023 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił stanowisko rzeczoznawcy majątkowego i odniósł się szczegółowo do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym do doboru nieruchomości porównawczych i współczynnika korygującego. Z tego wynika, że Wojewoda Małopolski nie miał żadnych zastrzeżeń do operatu będącego podstawą wyceny, odniósł się do zarzutów odwołania, a mimo to Sąd I instancji uznał, że Wojewoda "nie odnosi się do nich bliżej i omawiając je operuje na dużym poziomie ogólności i w zasadzie całkowicie pomija podniesione zarzuty" (str. 13 uzasadnienia), z czym nie można się zgodzić. Z zaskarżonej decyzji jasno bowiem wynika, dlaczego nie zostały uwzględnione transakcje nieruchomościami z terenu miasta Krakowa (inny rynek lokalny) oraz brak kompetencji do podważania współczynnika korygującego ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego przy określeniu wagi cech nieruchomości porównawczych. Z drugiej natomiast strony Sąd I instancji, powołując właściwe orzecznictwo, że "O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, a jeśli organ nie poweźmie wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona (...)", obowiązkiem weryfikacji operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. – w okolicznościach wyjaśnionych wyżej – obciążył organ i z tego tytułu zarzucił mu naruszenie art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a., a także art. 157 ust. 1 u.g.n. (str. 16 uzasadnienia), niezgodnie ze stanem faktycznym twierdząc przy tym, że "pomimo wniesionych przez Skarżącą zarzutów [organ] nie dążył w żadnej mierze do wyjaśnienia tych kwestii", a w konsekwencji, "że ocena operatu przeprowadzona przez organy została przeprowadzona w sposób pobieżny i ogólnikowy". Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a., postawiony przez organ w skardze kasacyjnej należy więc uznać za uzasadniony, bowiem zarzuty stawiane organowi przez Sąd I instancji nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Na marginesie już tylko zauważyć należy, że w sytuacji gdy ani założenie operatu o tym, że "cel przejęcia nieruchomości jest tożsamy z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", co uzasadnia brak zastosowania zasady korzyści, o jakiej mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. (str. 8 operatu), ani podejście i metoda wyceny nie były przez Sąd I instancji kwestionowane, brak było uzasadnionych powodów do podważenia dokonanej wyceny, jeżeli sama strona nie wystąpiła o stosowną weryfikację operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. w zakresie dotyczącym wiadomości specjalnych, w tym poprawności analizy rynku nieruchomości "drogowych", stanowiących element warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego. Organ wywiązał się bowiem z obowiązku przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień przez rzeczoznawcę majątkowego i w należyty sposób odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, przynajmniej w zakresie zarzucanym mu przez Sąd I instancji. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.