I OSK 926/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Międzychodzkiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 776/23 o odrzuceniu skargi Powiatu Międzychodzkiego na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 września 2023 r., nr SKO.PS.4040.946.2023 w przedmiocie zwrotu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w zakresie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wnioskiem z 11 sierpnia 2022 r. Powiat Międzychodzki (dalej "skarżący") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Międzychodzkim a Miastem Poznań w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego E.G. umieszczonego w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OW 123/22 odrzucił wniosek skarżącego uznając go za niedopuszczalny bowiem pozostające w sporze organy posiadają wspólny dla nich organ wyższego stopnia - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Skarżący, pismem z 22 lutego 2023 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie organu właściwego w sprawie. Pismem z 28 września 2023 r. Kolegium wskazało, iż sprawa nie ma charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej i nie może być rozpoznana przez ten organ. W związku z powyższym, Powiat Międzychodzki złożył skargę na powyższą czynność Kolegium, zarzucając naruszenie 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez błędną jego wykładnię i następnie niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uznało, że nie jest właściwe do rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Międzychodzkim a Miastem Poznań. Dlatego też skarżący wniósł o nakazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu rozstrzygnięcie sporu o właściwość w przedmiocie wskazania podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie. Odnosząc się do treści skargi, Kolegium zauważyło, że pismo z 28 września 2023 r., którym zwrócono wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec tego pismo to nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi. Kolegium podtrzymało także pogląd wyrażony w piśmie z 28 września 2023 r., że sprawy dotyczące warunków pobytu dziecka w pieczy zastępczej i wysokości wydatków z tego tytułu należą do kategorii spraw cywilnych i nie mają charakteru aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 13 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 776/23, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił złożoną skargę oraz zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zaskarżona czynność Kolegium nie mieści się w żadnej kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Kwestię określenia organów właściwych do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji normuje art. 22 k.p.a. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest jednak postępowaniem administracyjnym. Spór o właściwość jest wewnętrzną sprawą administracji publicznej, nie podlegającą kontroli za pomocą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu następuje bowiem w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. A zatem rozstrzygnięcie sporu nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, s. 129 - 130). Rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie przysługują na niego środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji, ani skarga do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91, opublikowane w ONSA 1991/1/30). Sąd podniósł, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie stanowi również określonego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek, jaką musi spełniać czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest to bowiem, by dotyczyła ona obowiązków lub uprawnień podmiotu, do którego jest kierowana (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. II GSK 2566/21, CBOSA). Sąd podzielił stanowisko orzecznictwa, że sformułowanie "dotyczy", użyte w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2022 r., sygn. II GSK 812/22). Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza przy tym, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozumieniu przywołanego wyżej przepisu, za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, który podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać zaskarżonej czynności stanowiącej odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Sąd podzielił również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, której podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Powiat Międzychodzki reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że czynność Kolegium z 28 września 2023 r. jest czynnością, wobec której nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 lutego 2023 r., sygn. akt I OW 123/22 wskazał, iż sprawa winna zostać rozstrzygnięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, natomiast organ ten stwierdził, że sprawa nie ma charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej i nie może być rozpoznana przez ten organ. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, że na wskazany akt o charakterze wewnętrznym nie przysługują środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji ani skarga do sądu administracyjnego, jednakże wszelkie rozważania w tym zakresie dotyczą rozstrzygnięć merytorycznych, a nie rozstrzygnięć w postaci zwrotu wniosku. W tym zakresie taką czynność należy zakwalifikować do kategorii "innych aktów", o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W świetle art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie zachodzą. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako pozbawiona podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są usprawiedliwione. Analiza zarzutu skargi kasacyjnej, jego uzasadnienia oraz motywów zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że istota sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na czynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 ustawy). Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zauważyć należy, że skarga złożona w niniejszej sprawie nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. ani także bezczynności w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, kwestię określenia organów właściwych do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji normuje art. 22 k.p.a. Istotnym jest, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest postępowaniem administracyjnym. Spór o właściwość jest wewnętrzną sprawą administracji publicznej, nie podlegającą kontroli za pomocą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu następuje bowiem w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. A zatem rozstrzygnięcie sporu nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, s. 129 - 130). Rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie przysługują na niego środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji, ani skarga do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91, opublikowane w ONSA 1991/1/30). Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie stanowi również określonego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. Zaskarżona w przedmiotowej sprawie czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 28 września 2023 r. w sprawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Międzychodzkim a Miastem Poznań nie odnosi się do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w szczególności nie odnosi się do decyzji ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończy postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty. Ponadto ani ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ani żadna inna ustawa szczególna wobec Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w sprawie skargi na czynność w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość. W związku z powyższym stwierdzić należy, że rozpoznawana sprawa, w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za zasadny. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, zgodnie z przepisami art. 184 w związku z art. 182 § 1-3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ art. 203 i 204 P.p.s.a. nie ma zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie a nie wyrok sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07).