I OSK 929/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1292/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 maja 2023 r. nr DO-II.7610.77.2023.AB w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 1292/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 maja 2023 r. nr DO-II.7610.77.2023.AB utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 marca 2023 r. nr NW/lV/77200/208/04 o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. - przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w gminie [...], w obrębie [...], a obejmującego działki nr [...]o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2, objętego księgą wieczystą nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako u.g.n.) - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 iit. c) p.p.s.a.- poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. - poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ: art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako u.g.n.) i istotnym naruszeniu przepisów postepowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 iit. c) p.p.s.a.- poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. - poprzez błędne zastosowanie w zw. z art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, należy uznać, iż nie były one zasadne. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie o stwierdzenie - (cyt.): "na podstawie przepisów art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami / Dz. U. Nr 115, poz. 741/ oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.02.1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczasowych zarządzie lub użytkowaniu /Dz. U. Nr 23, poz. 120 / (...)" - nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w gminie [...], w obrębie [...], obejmującego działki nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Wskazaną na wstępie decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 30 marca 2023 r., wniosek ten został jednak negatywnie załatwiony a rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, zaskarżoną decyzją z dnia 5 maja 2023 r., Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Oceniając legalność decyzji Ministra, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga, wniesiona na w/w decyzję przez PKP S.A., nie była uzasadniona, gdyż żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do objętej wnioskiem nieruchomości przysługującego poprzednikowi prawnemu PKP S.A. Z materiału dowodowego, jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, wynikało bowiem jedynie, że wprawdzie wnioskodawczyni przedłożyła organowi notarialne umowy: z dnia 19 lipca 1982 r. Rep. A Nr [...] i z dnia 19 lipca 1982 r. Rep. A Nr [...], dotyczące nabycia od osób fizycznych spornych działek przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Lublinie działającą w imieniu Skarbu Państwa, ale osoby te, jak wynikało z treści postanowienia Sądu Rejonowego w Myszkowie z dnia 8 stycznia 2007 r. (sygn. akt Dz.K.6080/06), zbyły tymi umowami jedynie posiadanie samoistne w/w działek. Jednocześnie Sąd Wojewódzki wskazał, że nabycie prawa własności przedmiotowego gruntu przez Skarb Państwa nastąpiło dopiero z dniem 2 stycznia 1984 r. w trybie zasiedzenia (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w Myszkowie z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt I Ns 491/20). W związku z tym – zdaniem Sądu I instancji - skoro sąd powszechny stwierdził, że przedłożone przez skarżącą umowy przeniosły na rzecz Skarbu Państwa jedynie posiadanie przedmiotowych nieruchomości (a nie prawo ich własności) to z umów tych nie mogło wynikać nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe PKP lub jego jednostkę organizacyjną (Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Lublinie) prawa zarządu do spornego gruntu. Ponadto – jak wywodził Sąd Wojewódzki - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) nieruchomość najpierw nabywał Skarb Państwa a dopiero po nabyciu tej nieruchomości w tym trybie grunt mógł być przekazany w zarząd na zasadach określonych w art. 57 tej ustawy. W skardze kasacyjnej skarżąca twierdziła, że Sąd Wojewódzki wadliwie nie dostrzegł, iż organ w toku postępowania administracyjnego naruszył: art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to odnosiła przy tym do ograniczenia (cyt.): "w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę." W ocenie składu orzekającego, stanowisko to nie było jednak w tej sprawie zrozumiałe. Jak wyżej to przedstawiono w treści wniosku strona sama wnosiła o wydanie decyzji (cyt.): "na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.02.1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczasowych zarządzie lub użytkowaniu /Dz. U. Nr 23, poz. 120 / (...)" a zatem z tego chociażby już powodu nie bardzo wiadomo na czym miałoby polegać w tym przypadku naruszenie przez organ wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej. Wskazać także w tym miejscu należy, że przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. a którego prawidłowy tytuł brzmi: "w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu" przewiduje określony sposób stwierdzania posiadania przez dany podmiot dotychczasowego prawa zarządu. Jednym z takich dowodów jest zaś wprawdzie legitymowanie się przez wnioskodawcę zawarciem - w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. - umowy przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, rzecz jednak w tym, że nabycie to musi odnosić się do prawa własności nieruchomości a nie tylko jej posiadania. Poza tym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca twierdziła, że rozstrzygnięcie, które w tej sprawie zostało wydane oparto na niewystarczającej dokumentacji oraz, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do podjęcia wszelkich koniecznych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy. W efekcie – jak twierdziła skarżąca - Sąd Wojewódzki tych uchybień nie dostrzegł chociaż w toku postępowania administracyjnego strona przedłożyła organowi owe umowy z 1982 r. W związku z powyższym podkreślić należy, że stanowisko skarżącej nie było zasadne. Skoro bowiem prawomocnym postanowieniem z dnia 3 września 2021 r. (sygn. akt I Ns 491/20), Sąd Rejonowy w Myszkowie stwierdził, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowych działek dopiero z dniem 2 stycznia 1984 r., to umowy te nie mogły w żaden sposób dowodzić istnienia - po stronie poprzednika prawnego skarżącej – prawa zarządu. W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (vide: uzasadnienie skargi kasacyjnej). Skarżąca twierdziła bowiem, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Powyższy przepis ma więc treść oczywistą i nie był on, odmiennie od jego treści gramatycznej, wykładany przez Sąd Wojewódzki. Przepis ten nie mógł natomiast mieć w tej sprawie zastosowania, gdyż ustalenia faktyczne nie wykazały by poprzednik prawny skarżącej posiadał w tym przypadku prawo zarządu do przedmiotowych działek gruntu. Dodać też trzeba, że omawiany przepis, jako mający charakter prawnomaterialny, nie mógł także samodzielnie stanowić podstawy kasacyjnej dla twierdzeń, których istotę stanowiły ustalenia faktyczne. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.