I OSK 930/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1008/20 w sprawie ze skargi E.D. i P.J. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lutego 2020 r. nr 169/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.D. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) i P.J. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: organ) z 10 lutego 2020 r., nr 169/2020, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1008/20, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego art. 128.1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 2003 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania za wskazane we wniosku części działek ewidencyjnych nr [...]1, nr [...]2, nr [...]3 i nr [...]4 z obrębu [...] w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do wypłaty odszkodowania na podstawie art. 128 u.g.n., 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię Sądu meriti uznającego, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca wywłaszczenie nieruchomości ani ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym, w sytuacji gdy faktycznie doszło do wywłaszczenia nieruchomości i należy przy tym zastosować przepis art. 112 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 128 u.g.n., 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, iż w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostało rozstrzygnięte na mocy ww. aktu notarialnego, tj. umowy cywilno-prawnej w sytuacji gdy powinny być zastosowane przepisy o odszkodowaniu dla osoby wywłaszczonej, tj. art. 128 u.g.n., 4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy i nieuchylenie postanowienia organu II instancji pomimo, iż zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 61a § 1 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnika z urzędu. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania przedmiotowej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast o jej istocie przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego. Dlatego od zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) należy zacząć rozważania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania jako pierwszy podniesiono zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121; dalej jako "u.g.n."). Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ustawa ta w art. 129 ust. 5 pkt 3 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1933/20; 22 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1736/22; z 5 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1329/19; z 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1384/21; z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/13). Błędna wykładnia powołanych przepisów (oraz art. 112 ust. 2 u.g.n.), zdaniem skarżącej kasacyjnie, wynika z przyjęcia przez Sąd I instancji, że wywłaszczenie w formie umowy sprzedaży nie stanowi przesłanki domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należało, że w dacie zbycia nieruchomości wskazywanej we wniosku skarżącej, tj. w październiku 1972 r., obowiązywały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.; dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"), które pozwalały na realizację celu publicznego na gruncie należącym do osoby prywatnej albo poprzez zastosowanie instytucji wywłaszczenia, albo poprzez zawarcie z tą osobą umowy (art. 6 ustawy wywłaszczeniowej). Ta druga z ww. sytuacji zachodziła w analizowanej sprawie. Choć oczywiście skutek – w postaci wywłaszczenia nieruchomości – jest zawsze ten sam, niezależnie od tego, czy doszło do niego w drodze orzeczenia administracyjnego, czy na skutek czynności prawnej, przy rozpoznawaniu wniosków o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. konieczne jest jednak uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia właściciela prawa własności do nieruchomości. Co istotne, wywłaszczenie nieruchomości przewidziane ustawą wywłaszczeniową nie odbywało się za darmo. Wywłaszczonemu przysługiwała stosowna rekompensata za utratę własności niezależnie od tego, czy Skarb Państwa przejmował nieruchomość w trybie umownym, czy na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu. W pierwszym przypadku była to zapłata za nieruchomość nabywaną na własność Skarbu Państwa, jej wysokość była określana w umowie sprzedaży. W drugim przypadku było to odszkodowanie w wysokości ustalonej decyzją organu administracji. Nie można więc twierdzić, jak czyni to skarżąca, że w przypadku zbycia nieruchomości w drodze sprzedaży mamy do czynienia z sytuacją pozbawienia prawa własności nieruchomości bez odszkodowania, wręcz przeciwnie, tym "odszkodowaniem" jest cena sprzedaży nieruchomości. Ustalenie odszkodowania przez starostę na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy wszelkich form pozbawienia prawa do nieruchomości, a nie tylko wywłaszczenia w drodze decyzji. Jednakże, jak słusznie wskazał Sąd I instancji dokonując wykładni powyższego przepisu, dotyczy to wyłącznie sytuacji, gdyby w sprawie w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość. Tym samym, w sytuacji, gdy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość doszło przez zawarcie umowy sprzedaży tejże nieruchomości w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, w której to umowie wskazano cenę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, to brak jest podstaw do zastosowania powołanego przepisu. Do prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżących w sprawie odszkodowania niezbędne było więc ustalenie, na jakiej podstawie przejęto nieruchomość, co orzekające w sprawie organy uczyniły, a tych ustaleń skarżąca nie kwestionuje. Bezsporne jest, że umowa sprzedaży nieruchomości z 30 października 1972 r. w formie aktu notarialnego, zarejestrowanego pod numerem Rep. [...], została zawarta z powołaniem się na przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, a także określa cenę sprzedaży oraz sposób i termin jej płatności. Jest więc aktem prawa cywilnego i do spraw w niej uregulowanych nie mają zastosowania przepisy o postępowaniu administracyjnym. Podnieść także trzeba, że z postanowień umowy jasno wynika, że dotychczasowi właściciele zgodzili się na sprzedaż nieruchomości za kwotę wskazaną w akcie. W tym zakresie skarżąca podniosła, iż już w momencie negocjacji, do których były zobowiązane sprzedające, było z góry przesądzone, że nieruchomość zostanie przejęta na cel publiczny, przez co ustalona cena była zdecydowanie zaniżona do faktycznych wartości rynkowych. Niewątpliwie w przypadku każdej umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, istniały specyficzne okoliczności jej zawarcia, bo właściciel działał pod wskazaną presją wywłaszczeniową, co determinowało swobodę zawarcia takiej umowy. Fakt, że w przedmiotowej sprawie zbywcy mogli kierować się (być może błędnym) przekonaniem, że skoro nieruchomość i tak zostanie wywłaszczona, to lepszym rozwiązaniem będzie jej dobrowolne zbycie, mógłby jednak być rozważany w kontekście np. wad oświadczenia woli. Nie stanowi to jednak podstawy do uznania, że umowa taka z tego względu traci cechy umowy cywilnej i staje się aktem administracyjnym. W trybie administracyjnym, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, nie jest możliwe ani stwierdzenie nieważności umowy zawartej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ani weryfikowanie, czy ustalona w niej cena była prawidłowa. Zawarta przez strony umowa cywilna podlega w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające – właściwości sądu powszechnego, za wyjątkiem roszczeń o zwrot nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2342/20). Zatem skoro do utraty własności przedmiotowej nieruchomości doszło wskutek zawarcia wspomnianej umowy sprzedaży, to wszystkie kwestie, stanowiące ich essentialia negotii, a taką kwestią jest wysokość ceny sprzedaży, oraz zarzuty oparte na wadach oświadczeń woli, nie mogły być rozpatrywane przez organ administracyjny w drodze decyzji. Na marginesie należy zauważyć, że zrównanie uprawnień osób, które zbyły na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości, z uprawnieniami osób wywłaszczonych, czego domaga się skarżąca, powodowałoby, że osoby te objęte są dodatkową ochroną sądów powszechnych, mają możliwość szybszego uzyskania zaspokojenia i dogodniejszych warunków wypłaty, a po okresie przedawnienia roszczeń korzystają z rozwiązań przewidzianych dla wywłaszczenia w formie decyzji. W sytuacji takiej osoby, które zbyły własność nieruchomości, nie czekając na wywłaszczenie w drodze decyzji, dysponowałyby większymi prawami od osób wywłaszczonych, co niewątpliwie prowadziłoby do dyskryminacji osób, które nie skorzystały z możliwości przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy i naruszałoby przepisy konstytucji przewidujące równość podmiotów wobec prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 234/21). Z tych względów należało uznać, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty obrazy prawa materialnego przez błędną wykładnię były niezasadne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał ustalenia odszkodowania za wskazywaną przez skarżącą nieruchomość. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej uchybił podstawowemu obowiązkowi procesowemu i nie wskazał w jego treści oraz w uzasadnieniu, jakie skonkretyzowane przepisy prawa procesowego zostały naruszone przez działanie Sądu I instancji. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o czym mowa jest w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., niewątpliwie należy rozumieć wskazanie naruszonych przepisów wraz ze zwięzłym podaniem sposobu ich naruszenia, korespondującym z treścią tych przepisów. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać także wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Skoro rozpoznawana skarga tych warunków nie spełnia, to tak zbudowany zarzut nie może być uznany za skuteczny. Dzieje się tak, ponieważ zarzut pozbawiony podstawowych elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności, gdyż Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu (w tej sprawie – poprzez wskazanie, które przepisy postępowania Sąd I instancji zdaniem skarżącej naruszył). Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyprowadzić podstaw skargi kasacyjnej z urzędu. Precyzując powyższe, to strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała jedynie, że wpływem naruszenia nieokreślonych przepisów postępowania miało być "utrzymanie w mocy i nieuchylenie postanowienia organu II instancji pomimo, iż zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 61a § 1 k.p.a.", podnosząc w uzasadnieniu, iż to naruszenie tego właśnie przepisu spowodowało w następstwie brak wszczęcia postępowania merytorycznego, które mogło doprowadzić do korzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącej. Jednakże sąd administracyjny nie stosuje przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z uwagi na charakter działania (zakres kognicji) sądu kasacyjnego, który sprowadza się jedynie do badania prawidłowości działania sądu I instancji, opierając skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów postępowania należy wskazać naruszenie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie wspomnianego kodeksu. W związku z powyższym jedynie dla porządku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że akceptuje stanowisko Sądu I instancji, że w realiach przedmiotowej sprawy organ powinien był wszcząć postępowanie, rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać rozstrzygnięcie o odmowie uwzględnienia wniosku. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają bowiem dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn, które muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Jeżeli więc kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, bądź jest nieoczywista, to wówczas organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, orzec merytorycznie co do zasadności wniosku lub, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, umorzyć je (art. 105 § 1 k.p.a.). Dostrzeżone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącej wszczęcie postępowania nie doprowadziłoby do korzystnego dla niej rozstrzygnięcia, lecz spowodowałoby oddalenie wniosku, co przekonująco wyjaśnił Sąd I instancji, a autor skargi kasacyjnej pominął milczeniem. Na rozprawie 21 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że nie kwestionuje ceny nieruchomości określonej w akcie notarialnym, chodzi natomiast o odrębne odszkodowanie za ograniczenie korzystania z nieruchomości w wyniku wydania decyzji planistycznych. W istocie więc przedstawiono argumentację dotyczącą nowej podstawy prawnej, na jakiej miałoby zostać ustalone odszkodowanie, co nie było przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia wobec jednoznacznego stanowiska skarżącej, że (wraz z innymi osobami) wystąpiła o ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wobec wywłaszczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne wyjaśnić, że po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie posiada prawo do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Natomiast zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych dokonane po wyznaczonym w tym przepisie terminie skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli. Zatem jedynie na marginesie wspomnieć można, że dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest, by pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez ustalenia odszkodowania mimo, iż obowiązujące w tym czasie przepisy przewidywały obowiązek przyznania stosownego odszkodowania. Nie jest wystarczające, że taki obowiązek wynika wyłącznie z przepisów, które obecnie obowiązują. Przepisy obowiązującej w dacie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47 ze zm.) nie przewidywały odszkodowania za utratę wartości nieruchomości wynikającą z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania. Także sam pełnomocnik skarżącej nie potrafił wskazać podstawy prawnej, na jakiej miałoby zostać ustalone odszkodowanie z daty ograniczenia prawa własności wynikającej z ustaleń planistycznych. W świetle powyższego nie można uznać, że argumenty skargi kasacyjnej zdołały podważyć stanowisko Sądu I instancji. Z tej przyczyny skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 w zw. z art. 254 § 1 p.p.s.a.