I OSK 960/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 449/22 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] czerwca 2022 r. nr SKO/PS-411/73/2022 w przedmiocie zmiany wysokości odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 449/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] czerwca 2022 r. nr SKO/PS-411/73/2022 w przedmiocie zmiany wysokości odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A.N., zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 7, art. 7a oraz art. 8 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozstrzygnięcie na korzyść strony skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej pomimo tego, iż takie rozwiązanie nie sprzeciwia się interesom osób trzecich ani interesowi publicznemu, a także prowadzenie postępowania w sposób niebudzący u jego uczestników zaufania do władzy publicznej; – art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie sprzecznej z zasadami współżycia społecznego postawy M.P. wobec skarżącej, a także jej rodzeństwa i matki, rażącego naruszenia przez M.P. obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem A.N., zerwania przez M.P. wszelkich kontaktów ze skarżącą, braku zainteresowania losem skarżącej; b) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 64 pkt 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, skutkujące brakiem zwolnienia A.N. od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca skarżącej – M.P. w Domu Pomocy Społecznej [...] w G., pomimo spełnienia ustawowych przesłanek, tj. rażącego naruszania przez ojca skarżącej obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem skarżącej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zwolnienie skarżącej kasacyjnie z ponoszenia opłat za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej z uwagi na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej i występowanie szczególnie uzasadnionych okoliczności sprawy, uzasadniających zwolnienie od obowiązku przez skarżącą kasacyjnie pobytu jej ojca w DPS, a ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozprawy. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentów: a) doniesienia o przestępstwie niealimentacji na okoliczność wykazania następujących faktów: nieuiszczania przez M.P. alimentów na rzecz dzieci, rażącego zaniedbywania przez M.P. obowiązków rodzicielskich; b) pozwu o rozwód z 15 marca 1995 r. na okoliczność wykazania następujących faktów: sformułowania w 1995 r. przez matkę skarżącej – U.P. pozwu o rozwód przeciwko M.P. ze względu m.in. na zaniedbywanie przez niego obowiązków rodzinnych, brak zainteresowania losem rodziny, nadużywanie alkoholu, zachowania agresywne, brak udziału M.P. w utrzymywaniu i wychowaniu dzieci, itp., występowania przesłanek do orzeczenia rozwodu między U.P. a M.P. Ponadto w związku z zarzutem podniesionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dotyczącym braku znajdowania się w aktach sprawy dokumentów, które zostały powołane przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji (z uwagi na ich dołączenie przez stronę skarżącą do akt sprawy), a więc ze względu na fakt zagubienia przez organ I instancji wskazanych dokumentów, wniesiono o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów: a) pozwu o rozwód z 18 lipca 2017 r., b) wyroku Sądu Okręgowego w Legnicy I Wydział Cywilny z 25 września 2017 r., sygn. akt I RC 890/17, c) zajęcia wynagrodzenia za pracę z 20 września 1988 r., d) pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 stycznia 1995 r., e) potwierdzeń wpłat alimentów dokonanych przez fundusz alimentacyjny, f) potwierdzeń wpłat alimentów zajętych przez Komornika wszystkie na okoliczność wykazania następujących faktów: sprzecznej z zasadami współżycia społecznego postawy M.P. wobec żony i dzieci, w tym względem skarżącej, nadużywania przez niego alkoholu, porzucenia rodziny, rażącego naruszania przez niego obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem A.N. i jej rodzeństwa, braku uiszczania przez niego alimentów na rzecz swoich dzieci, pokrywania alimentów z funduszu alimentacyjnego, przekazywania alimentów przez Komornika, zerwania przez M.P. wszelkich kontaktów z rodziną, w tym ze skarżącą, braku zainteresowania losem skarżącej. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzut dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są konsekwencją zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego zostanie rozpoznany w pierwszej kolejności. Zgodnie z art. 64 pkt 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.: dalej jako u.p.s.) osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Z cyt. przepisu wynika, że warunkiem koniecznym dopuszczalności zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej jest złożenie stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną i przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a ponadto wykazanie okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Sąd I instancji wskazał, że strona nie ubiegała się zgodnie z art. 64 pkt 7 u.p.s. o zwolnienie z opłat za pobyt ojca w DPS, jak również że nie przeprowadzono rodzinnego wywiadu środowiskowego z uwagi na zamieszkiwanie strony za granicą. Wskazał również, że strona nie zareagowała na wezwanie organu do złożenia oświadczeń lub zaświadczeń dotyczących sytuacji osobistej strony, wypełnienia załączonego do wezwania druku oświadczenia oraz dołączenia niezbędnych dokumentów, potwierdzających jej sytuację. Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała tych stwierdzeń Sądu I instancji i nie wykazała, że zostały spełnione przesłanki dla oceny możności zwolnienia strony z opłaty na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s. Oznacza to, że organy nie mogły ocenić, czy doszło do rażącego naruszania przez M.P. obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem A.N. Oceny takiej nie mógł również dokonać Sąd I instancji, bowiem rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola działalności administracji publicznej, a nie zastępowanie organów administracji poprzez załatwianie spraw administracyjnych. W tej sytuacji nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 64 pkt 7 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odmówić przeprowadzenia dowodu ze wskazanych dokumentów uznając, że wnioski dowodowe zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą okoliczności nie mających znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Nie ma zatem podstaw do przeprowadzenia dowodu ze wskazanych dokumentów, bym bardziej że wnioski dowodowe zmierzają do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a nie do wyjaśnienia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że skoro strona nie złożyła wniosku o zwolnienie jej z opłaty na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s. oraz nie przeprowadzono rodzinnego wywiadu środowiskowego, to organy nie mogły dokonać ustaleń dotyczących okoliczności uzasadniających zwolnienie z opłaty na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s. Tym samym nie można zarzucać organom, że nie podjęły wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz że nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom kasatora należy stwierdzić, że treść art. 64 u.p.s. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w zakresie wskazywanym przez kasatora. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepis ten, w brzmieniu sprzed dodania punktu 7 w artykule 64 u.p.s., nie uzależniał możności zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Zarzut prowadzenia postępowania w sposób nie budzący u jego uczestników zaufania do władzy publicznej nie został uzasadniony, co uniemożliwia jego ocenę. Konkludując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).