I OSK 973/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Gl 83/19 o odrzuceniu skargi P.M. na bezczynność Starosty Kłobuckiego w przedmiocie wydania nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Gl 83/19 odrzucił, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę P.M. na bezczynność Starosty Kłobuckiego w przedmiocie wydania nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że sprawa w przedmiocie wydania nieruchomości nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponadto, organ nie jest w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości, gdyż, jak wynika z akt administracyjnych, nieruchomość została wydana skarżącemu, jego siostrze A.D. i matce L.M. w dniu [..] października 1990 r., co zostało potwierdzone ich podpisami. Obecnie wpis w księdze wieczystej [..] potwierdza, że właścicielami są w udziale po ½ skarżący oraz jego siostra A.D.. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez P.M., w której to, zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o uchylenie "zaskarżonej decyzji" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (ewentualnie o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi), przyznanie pełnomocnikowi kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu oraz domagając się dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych skargą, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, podnosząc, że "Niewłaściwość zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała odrzuceniem skargi na bezczynność organu administracji w przedmiocie wydania zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargę, powołał się na istnienie przesłanki uzasadniającej odrzucenie skargi, a to niewłaściwości sądu, podczas kiedy obowiązki starosty w przywróceniu stanu sprzed daty zawłaszczenia nieruchomości wskazanej skargą przez Państwo wynika z decyzji właściwego Ministra i jako taka pozostaje postępowaniem stricte administracyjnym, uzasadniającym uznanie iż skarga na brak działania organu w ramach jego powinności wynikającej z nałożonych na niego decyzją administracyjną obowiązków pozostaje w pełni uzasadniona, zaś właściwym sposobem dochodzenia praw przez skarżącego pozostawała skarga na bezczynność organów w rozumieniu ppsa"; - art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, podnosząc, że "Niewłaściwość zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała odrzuceniem skargi na bezczynność organu administracji w przedmiocie wydania nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargę, powołał się na niezaistnienie przesłanek legitymujących skarżącego do wniesienia skargi do sądu w postaci wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, to jest brak stosownego ponaglenia. Jednakże bezsporny jest fakt, że skarżący przed wniesieniem do sądu środka zaskarżenia wezwał właściwy organ administracji do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedzi jednak nie otrzymał, w związku z powyższym w wyznaczonym ustawą terminie wniósł skargę na bezczynność organu administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego"; - art. 58 § 1 pkt 1 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 37 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. "poprzez brak kontroli przez Sąd I instancji procesu stosowania prawa i stanu faktycznego w działaniach organu, co spowodowało niezasadnie zastosowanie przepisów art. 58 § 1 i 6 p.p.s.a. wobec nieuwzględnienia nie zastosowania przez organ art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a."; - art. 141 § 4 w zw. z art. 166 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez nieodniesienie się do stanowiska skarżącego, poprzestając jedynie na powtórzeniu stanowiska organu, nieuwzględnienie w uzasadnieniu stanowiska skarżącego skutkować mogło wydaniem postanowienia w niniejszej sprawie z pominięciem części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie jej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia 14 maja 2020 r. o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oceniając wniesioną skargę według powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji. Z tych względów, wadliwie skonstruowany zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. również przez niewłaściwe jego zastosowanie w ogóle nie mógł być rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oba te przepisy, będące przepisami kompetencyjnymi i wynikowymi, stanowią bowiem wyłącznie podstawę wydania przez Sąd postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na zaistnienie określonych okoliczności determinowanych innymi przepisami postępowania, których w skardze kasacyjnej nie wskazano w ramach powyższych zarzutów. Nadto, zarzuty niewłaściwego zastosowania określonych przepisów, a więc w realiach niniejszej sprawy zarzuty błędnego rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, wymagały wskazania nie tylko tych przepisów, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały zastosowane niewłaściwie, lecz również wskazania przepisów, które powinny być zastosowane w ocenie skarżącego kasacyjnie. Nie można bowiem skutecznie czynić Sądowi zarzutu zastosowania przepisu upoważniającego do wydania orzeczenia o odrzucenia skargi, jeżeli jednocześnie nie podważy się podstaw przyjętego przez Sąd rozumowania, które doprowadziło Sąd do takiego właśnie wniosku. W odniesieniu do powyższych zarzutów wskazać również należy, że sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Nadto zauważyć należy, że wyłącznie ubocznie Sąd I instancji zawarł stanowisko, iż nawet gdyby skarga ta była dopuszczalna, to skarżący nie złożył stosownego ponaglenia. Podstawę rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach stanowił zaś art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc podstawą tą był brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., uzasadniany jako brak kontroli procesu stosowania prawa i stanu faktycznego w działaniach organu, wobec nieuwzględnienia niezastosowania przez organ art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., stwierdzić należy, że również i ten zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z przyczyn wskazanych wyżej nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a więc również powiązanie go z innymi przepisami, tj. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogło czynić skargi kasacyjnej skuteczną w powyższym zakresie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stwierdzić należy, że skuteczność zarzutu naruszenia przepisów art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. uzależniona była od uznania podstaw do zastosowania administracyjnej drogi postępowania w sprawie. Skoro nie postawiono skutecznie zarzutu naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie wiążąc go z przepisami obligującymi Sąd do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, nie mógł być skuteczny zarzut dotyczący zasad prowadzenia postępowania przed organem administracji, mających odniesienie do rozpatrywania spraw administracyjnych właśnie, a więc art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W tym kontekście niezrozumiały dodatkowo był zarzut naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. odnoszący się do uprawnień strony do wniesienia ponaglenia, nie zaś do obowiązków organu. Nie był wreszcie uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie postanowienia zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające na kontrolę orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku (odpowiednio - postanowienia) z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy (wniesienie skargi na bezczynność organu), zarzutów podniesionych w skardze (niewydania nieruchomości), stanowisko strony przeciwnej (zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie), podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu stanowiska skarżącego, co "skutkować mogło wydaniem postanowienia w niniejszej sprawie z pominięciem części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy" po pierwsze nie znajduje uzasadnienia, skoro Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi w ramach posiadanych kompetencji do kontroli działalności administracji, bez względu na zarzuty skargi, po drugie zaś z tej przyczyny, że zarzut pominięcia materiału dowodowego w sprawie nie mógł stanowić podstawy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć natomiast należy, że zarzut naruszenia przepisu postępowania może być uwzględniony, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy nie spowodowało natomiast takiej wadliwości uzasadnienia postanowienia, która uniemożliwiałaby zrozumienie motywów rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd w wyniku rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku/postanowienia wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto także w kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania Sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podkreślić, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem działania organu administracji. Pominięcie w uzasadnieniu rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku zawartego w skardze kasacyjnej uznając, że dowody, o których przeprowadzenie wnosił skarżący kasacyjnie, nie były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dokonującym kontroli orzeczeń sądów wojewódzkich, w zasadzie nie jest dopuszczalne, gdyż orzeczenia sądów administracyjnych zapadają na podstawie akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzają bowiem organy administracji. Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. Ubocznie wskazać należy, że sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dysponował aktami administracyjnymi sprawy o nr [..]. Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Z kolei w odniesieniu do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).