I OSK 981/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2025r., sygn. akt I SA/Wa 2464/24 w sprawie ze skargi L.A. i P. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 lutego 2025 r. I SA/WA 2464/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. A. i P. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. L.A. (Skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a. w zw. 193 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z 3 października 2024 r., I OSK 2238/21 polegające na nierozważeniu w sposób samodzielny i rzeczowy prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola Wydział Terenów z [...] października 1980 r. nr [...] w kontekście rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. w związku z wymogami prawnymi określonymi w ówcześnie obowiązujących normach, tj: - w art. 8 ust. 8 pkt. 1 lit. a i b oraz art. 8 ust. 9 oraz art. 22 ustawy z dnia A 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm., dalej: u.z.t.w.n.), - § 4 pkt. 4 tablica nr 2 oraz § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3.12,1962 r. (M. P. Nr 86, poz. 408), - Rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 36, poz. 212), - Zarządzeniu nr 76 Prezydenta m.st. Warszawy z 22 października 1974 r. w sprawie określenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w Warszawie, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za niektóre budynki położone na gruntach przejmowanych dla celów inwestycyjnych (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 1974 r., Nr 13, poz. 73), - Zarządzeniu Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów nr 16 z 16 lipca 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty, potwierdzonego Komunikatem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9.09.1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 1976 r. Nr 19, poz. 104), II. naruszenie prawa materialnego przez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 8 pkt. 1 lit. a i b, art. 8 ust. 9, art. 22 u.z.t.w.n. oraz § 4 pkt. 4 tablica nr 2 oraz § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3.12.1962 r. (M. P. Nr 86, poz. 408) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez brak dokonania należytej oceny okoliczności sprawy dotyczących zakwalifikowania i ustalenia obszaru działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości w strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego w kontekście niepowołania i niewysłuchania na rozprawie biegłych; 2) błędną wykładnię art. 53 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n., polegającą na przyjęciu, że przewidziane w nim odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa może oznaczać wyłączenie trybu określonego w art. 21 ust 1 i 22 tej ustawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok Sądu Wojewódzkiego nie wydaje się trafny, albowiem nie wynika z jego uzasadnienia uwzględnienie oceny prawnej i należyte wykonanie wskazań wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.10.2024 r., I OSK 2238/21. W ocenie Skarżącej kasacyjnie, zaprezentowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia prawa dotycząca przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w odniesieniu do wskazywanych naruszeń przy ustalaniu wysokości odszkodowania decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola Wydział Terenów (Naczelnik) z [...] października 1980 r. nr T, V. [...], a polegających na niepowołaniu i niewysłuchaniu na rozprawie biegłych, wbrew wymogom art. 22 u.z.t.w.n. była w istocie tożsama z przedstawioną we wcześniej w uchylonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3.10.2024 r., sygn. akt I SA/Wa 460/21. Uchylenie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania nastąpiło zaś z powodu niedokonania oceny okoliczności sprawy z zastosowaniem prawidłowo przyjętych kryteriów rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji przyznał wagę temu, że dopiero wykazanie wpływu naruszenia na wysokość odszkodowania może uzasadniać przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie rozważył jednak rzeczowo, czy wysokość ustalonego odszkodowania może być inna, a to ze względu na ówczesny sposób wyliczenia jego wysokości, wyznaczanej parametrami ustalanymi w sposób zestandaryzowany, a nie w odniesieniu wartości rynkowej. Zgodnie z art. 193 p.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przyjmuje się, że zastosowanie znajduje również art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., przepis art. 153 tej ustawy musi być stosowany z pewnymi modyfikacjami, tak więc ocenę prawną formułuje wówczas nie wojewódzki sąd administracyjny, lecz Naczelny Sąd Administracyjny, przez co staje się ona wiążąca dla każdego sądu wojewódzkiego oraz organów administracji (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.09.2008 r. I OSK 1022/08). W ocenie Skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie zastosował się należycie do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Argumentacja sądu pierwszej instancji sprowadza się w istocie do powielenia oceny organów obu instancji co do zgodności przyznanego na mocy decyzji Naczelnika z [...] października 1980 r. odszkodowania z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Poza jedynie zaprzeczeniem możliwego wpływu na prawidłowość ustalenia odszkodowania braku wymaganego w art. 22 u.z.t.w.n. powołania i wysłuchania na rozprawie opinii biegłych, nie zawiera jakiejkolwiek własnej oceny w kontekście norm regulujących ustalanie jego wysokości. Tymczasem, choć ówcześnie obowiązujące regulacje przewidywały zestandaryzowany sposób ustalania odszkodowania to jednak właściwe zastosowanie przewidzianych parametrów wymagało odniesienia do faktycznej sytuacji gruntowej, a nie tylko przyjęcia, że określony parametr mieści się w przewidzianych granicach. Stosownie do art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie wyliczano dwuetapowo. Oddzielnie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego. Odszkodowanie w tym zakresie stanowiło 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. Natomiast za pozostały obszar odszkodowanie ustalano w wysokości nie wyższej niż pięciokrotność stawek przyjętych dla gruntu omego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Powierzchnia działki normatywnej niezbędnej dla wybudowania domu jednorodzinnego określona została w § 4 pkt 4 tablica nr 2 oraz § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3.12.1962 r. Wprawdzie ogólnie powierzchnia ta, jak wskazują organy obu instancji i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, została określona w granicach 250-700 m2, to samo wskazanie, że przyjęcie parametru powierzchni o pow. 500 m2 (jak wskazano w kontrolowanej decyzji Naczelnika) mieści się tych granicach i wobec tego jest zgodne z prawem, nie jest trafne. Tablica nr 2 w przywołanego Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3.12,1962 zgodnie z § 4 ust. 5 warunkuje przyjęcie powierzchni określonej w normatywie przeznaczonej pod dom mieszkalny jednorodzinny w zależności od możliwości i warunków usuwania ścieków i zaopatrzenia w wodę (stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociąg), ukształtowania terenu, warunków fizjograficznych, istniejącego zainwestowania oraz typu i wielkości miasta. Przy czym, jak wynika z Tablicy nr 2 w zależności od stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociąg dla zabudowy wolno stojącej ustalone były cztery rodzaje powierzchni normatywnej od 250 m2-400 m2 przy szerokości działki 15 m-17,5 m; 400m2 - 700 m2przy szerokości działki 15 m-19 m; 350 m2 - 500 m2 przy szerokości działki 15 m-19 m; 350 m2 - 700 m2 przy szerokości działki 15-19 m. Z kontrolowanej decyzji Naczelnika wynika, że przyjęto powierzchnię działki normatywnej 500 m2, jednakże nie wiadomo na jakiej podstawie i w zależności od jakich warunków określonych w § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3.12.1962 r. Przyjęta powierzchnia normatywna w wymiarze 500 m2 może być uznana za prawidłową, o ile nie mieści w kategorii powierzchni normatywnej określonej w Tablicy nr 2 Zarządzenia od 250 m2-400 m2. Tego jednak nie sposób stwierdzić, gdyż decyzja Naczelnika pomimo określonego w art. 23 pkt. 5) u.z.t.w.n. wymogu zawarcia w niej szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego nic o tym nie wspomina, nie wskazuje także na dokonanie oceny w tym zakresie biegłego, a samej opinii w aktach nie ma. Przeciwnie do elaboratu biegłych w sprawie roślin, który jest w aktach i został opisany w decyzji. Nie sposób zatem wykluczyć, że prawidłowa analiza sytuacji gruntowej dokonana przez biegłych po ich wysłuchaniu podczas rozprawy mogłaby prowadzić do przyjęcia innej powierzchni normatywnej, aniżeli ustalono to w decyzji. To z kolei rzutować może poprawność obliczenia wysokości odszkodowania, albowiem przyjęcie innej powierzchni normatywnej działki, niż wynikająca z decyzji Naczelnika, implikuje inną powierzchnię pozostałego obszaru, dla którego odszkodowanie ustalane było w wysokości nie wyższej niż pięciokrotność stawek przyjętych dla gruntu omego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, określonych w Zarządzeniu Naczelnika Dzielnicy Warszawa- Mokotów nr 16 z 16.07.1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty. Tym samym inna mogła być ogólna wysokość odszkodowania. Prawidłowe ustalenie zatem, czy pomimo niespełnienia wymogu art. 22 u.z.t.w.n. w postaci powołania i wysłuchania na rozprawie opinii biegłych wysokość odszkodowania mogła być inna ze względu na obowiązujący w czasie wydania decyzji Naczelnika sposób wyliczenia jego wysokości, wyznaczanej parametrami ustalanymi w sposób zestandaryzowany, wymaga poczynienia bardziej skonkretyzowanych ustaleń, aniżeli wynikające z wyroku sądu pierwszej instancji i decyzji organów, także w odniesieniu do tychże parametrów w kontekście warunków na gruncie. Wbrew zatem ocenie Sądu pierwszej instancji zasady szacowania i stawki były wprawdzie ustalone, ale wobec zróżnicowania warunków dla przyjęcia określonych parametrów ustalenia obszaru działki normatywnej, o jakiej mowa w art. 8 ust. 8 pkt. 1 lit. a u.z.t.w.n. samo ogólne wskazanie, że przyjęta w kontrolowanej decyzji powierzchnia mieści się w granicach przewidzianych normatywnie powierzchni nie jest wystarczające, skoro zależne to było od możliwości i warunków usuwania ścieków i zaopatrzenia w wodę (stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociąg), ukształtowania terenu, warunków fizjograficznych, istniejącego zainwestowania oraz typu i wielkości miasta (§ 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3.12.1962 r.). Wobec tak określonych warunków prawidłowe ustalenie parametrów działki normatywnej dla potrzeb określenia wysokości odszkodowania mogło i powinno w myśl art. 22 u.z.t.w.n. zostać poprzedzone oceną biegłych a dokonaną z uwzględnieniem sytuacji na gruncie, zaś jej brak może zaś stanowić rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Trudno bowiem przyjąć, by Ustawodawca w art. 22 u.z.t.w.n. ustanawiał określony wymóg prawny powołania i wysłuchania na rozprawie biegłych, by przy wyliczaniu odszkodowania można było zaniechać jego realizacji z uwagi na w miarę sztywne zasady ustalania odszkodowania. Jak wyżej wspomniano owe zasady przy ustalaniu normatywu działki przeznaczonej pod dom mieszkalny jednorodzinny zależne jednak były od konkretnych przesłanek faktycznych terenu, a więc nie mogły być stosowane na sztywno przez przyjęcie tylko określonej średniej powierzchni. Zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji dokonania samodzielnej, rzetelnej analizy możliwego wpływu uchybienia wymogom art. 22 u.z.t.w.n. w kontekście art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i poprzestanie jedynie na konstatacji, że organy dokonały tego w sposób prawidłowy, nie spełnia wymogów należytego zastosowania się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie przedstawił jakiejkolwiek oceny okoliczności sprawy w świetle przepisów art. 8 ust. 8 pkt. 1 lit. a i b, art. 8 ust. 9, art. 22 u.z.tw.n. oraz § 4 pkt. 4 tablica nr 2 oraz § 4 ust, 5 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3.12.1962 r. i wpływu na ich zastosowanie braku powołania i wysłuchania na rozprawie biegłych. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż rzetelnej oceny prawnej aktów będących podstawą wymiaru odszkodowania nie dokonały również organy administracji obu instancji. W decyzjach wskazano jedynie, że pomimo braku wymaganej w art. 22 u.z.t.w.n. opinii biegłych odszkodowanie zostało ustalone w wysokości zgodnej z ówcześnie obowiązującymi przepisami przy zastosowaniu określonych prawnie parametrów i wskaźników, ale bez dokładnego odniesienia do przesłanek warunkujących przyjęcie powierzchni normatywnej działki. Wobec jednak braku w decyzji Naczelnika, jakiejkolwiek wzmianki o podstawach jej określenia oraz braku opinii biegłych nie sposób uznać, bez pogłębionej analizy, że wysokość ustalonego odszkodowania rzeczywiście została i ustalona zgodnie z prawem. Od prawidłowego przyjęcia powierzchni normatywnej uzależniona była powierzchnia pozostałego obszaru, za który wyliczano odszkodowanie w inny już sposób. Suma odszkodowania zatem, wbrew ocenie organów oraz sądu pierwszej instancji niekoniecznie musiałby zostać ustalona na taką sama kwotę, jak wynika to z kontrolowanej decyzji Naczelnika gdyby zostali powołani i wysłuchani biegli. Nie wydaje się też prawidłowa ocena prawna sądu pierwszej instancji dotycząca art. art. 53 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. Przepisy wprawdzie przewidują odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa oraz za dom jednorodzinny i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. Jednakże odpowiednio nie oznacza dowolności w wyborze określonych reguł. W okolicznościach tej sprawy z pewnością nie można przyjąć, by w ramach odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odszkodowania wyłączony był tryb określony w art. 21 ust 1 i 22 u.z.t.w.n. skoro przyjęcie prawidłowej powierzchni działki normatywnej określonej w art. 8 ust. 8 pkt. j lit a uzależnione było od sytuacji na gruncie dotyczącej uzbrojenia, ukształtowania terenu, warunków fizjograficznych, istniejącego zainwestowania, co wymagało poczynienia ustaleń w tym zakresie także i w przypadku odszkodowań za nieruchomości opisane w art. 53 u.z.t.w.n. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnik, P.K., przyłączył się do stanowiska Skarżącej kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zaskarżony wyrok wydany został na skutek ponownego rozpoznania skargi w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 października 2024 r. I OSK 2238/21 wcześniej wydanego wyroku WSA z 12 kwietnia 2024 r. Skarżąca kasacyjnie w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej podniosła zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. przy czym jak wynika zarówno ze sformułowania powyższego zarzutu jak i jego uzasadnienia naruszenia wskazanych przepisów Skarżąca kasacyjnie upatruje w niewykonaniu zaleceń wynikających z wyroku NSA z 3 października 2024 r. Sąd kasacyjny wyjaśnia zatem, że kwestie dotyczące zakresu związania Sądu Wojewódzkiego, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania reguluje art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co szczególnie istotne w kontekście podniesionych zarzutów i ich uzasadnienia, zgodnie ze zdaniem drugim przywołanego przepisu, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołane przez Skarżącą kasacyjnie przepisy art. 153 i 193 p.p.s.a. nie dotyczą wprost sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Odnosząc się one do związania organów i sądu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA w sytuacjach takich jak uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji oraz poprzedzających go decyzji organu administracji, czy też sytuacji, w której na skutek oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji sprawa jest ponownie rozpoznawana przez organ a następnie sąd administracyjny. Podniesienie zarzutów naruszenia tychże przepisów przez Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznający sprawę na skutek uchylenia uprzednio wydanego wyroku przez NSA uznać należy jednak za dopuszczalne i pozwalające na dokonanie oceny, czy Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznający sprawę uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku NSA. Przystępując do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 153 i 193 p.p.s.a. poprzez nierozważenie w sposób samodzielny i rzeczowy prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania określonego w decyzji w kontekście rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przypomnieć należy wskazania zawarte w wyroku NSA z 3 października 2024 r. I OSK 2238/21 a dotyczące tej kwestii. W wyroku z 3 października 2024 r. NSA za zasadne uznał stanowisko Sąd Wojewódzkiego co do niejednoznaczność warunku "wysłuchania na rozprawie opinii biegłych", jak i poglądu, że dopiero wykazanie wpływu naruszenia na wysokość odszkodowania może uzasadniać przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Uznał jednak, że mimo przyjęcia tych kryteriów rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji nie dokonał oceny okoliczności sprawy z ich zastosowaniem. W szczególności nie rozważył rzeczowo, czy wysokość ustalonego odszkodowania mogła być inna, a to ze względu na ówczesny sposób wyliczenia jego wysokości, wyznaczanej parametrami ustalanymi w sposób zestandaryzowany, a nie w odniesieniu do wartości rynkowej, jak to ma miejsce obecnie. W ten sposób, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pominął jedno z przyjętych przez siebie kryteriów rażącego naruszenia prawa, związane z charakterem wywołanych decyzją skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w wydanych decyzjach organy administracji uznały, że mimo braku w aktach opinii biegłego w sprawie wyceny gruntu, odszkodowanie zostało ustalone w wysokości zgodnej z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Wskazały zarówno parametry działki, jak i mające zastosowanie wskaźniki wynikające z zarządzenia nr 76 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 22 października 1974 r. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 września 1974 r. w sprawie zasada ustalania odszkodowania za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (DZ. U. z 1974 r., nr 36, poz. 212), pozwalające wyliczyć wartość działki normatywnej. Powołano również podstawę prawną wyliczenia odszkodowania za pozostałą część gruntu, jaką stanowiło zarządzenie Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów nr 16 z dnia 16 lipca 1976 r. Podsumowując tę część wywodów NSA wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego stanowiska organów administracji, bowiem mimo, że przyjął prawidłową wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak nie dokonał oceny stanu sprawy wedle przyjętych kryteriów nieważności. NSA zwrócił następnie uwagę, że za uzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: "ustawa z 12 marca 1958 r.") w zw. z przepisami powołanych w skardze kasacyjnej zarządzeń. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r., w przypadku ustalania odszkodowania za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się: - za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, - za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. NSA podkreślił, że prowadząc postępowanie nadzorcze, organy rozważyły skutki zastosowania wskazanych wyżej regulacji i zweryfikowały obliczenie wysokości odszkodowania uznając, że niezależnie od ustaleń opinii biegłych, jego wysokość nie mogła ulec zmianie, zatem wpływ ewentualnego naruszenia art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. nie prowadził do skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia praworządności. To stanowisko nie zostało przez Sąd I instancji w żadnej mierze rozważone. Za uzasadniony w związku z tym NSA uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki wskazał : "Nie każde nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonej owym naruszeniem decyzji administracyjnej, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak daleko wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Aby zatem ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 k.p.a. nie można pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar odszkodowania. Na takim też stanowisku, konsekwentnie stoi obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w odniesieniu do niespełnienia ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych wskazując, że naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analogiczne stanowisko należy odnieść również do kwestii przeprowadzenia samej rozprawy, a nawet ustalenia odszkodowania bez opinii biegłego. Należy mieć na uwadze, ze organy obu instancji dokonały w oparciu o obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy prawa, szczegółowego zbadania prawidłowości ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt. Z ustaleń obu organów wynika, że odszkodowanie zostało przyznane w wysokości zgodnej z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Organy prawidłowo wskazały parametry działki, jak i mające zastosowanie wskaźniki wynikające z zarządzenia nr 76 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 22 października 1974r. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości, jak również zarządzenie Naczelnika Dzielnicy Warszawa- Wola nr 16 z dnia 16 lipca 1976r. stanowiące podstawę prawną wyliczenia odszkodowania za pozostałą część gruntu. Sąd zauważa także, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji wysokość tego odszkodowania nie była ustalona według cen rynkowych, lecz dokonywana była w sposób uproszczony. Tym samym skoro przedmiotowe odszkodowanie było wyłącznie za grunt niezabudowany, jego wycena dokonana była na podstawie odpowiednich tabel. Zasady szacowania jak i stawki istotne dla tego szacunku były sztywno ustalone w przepisach, w oparciu o które ten szacunek następował. Oznacza to, że wysokość odszkodowania w sytuacji gdyby przeprowadzono rozprawę na której wysłuchano biegłych nie byłaby inna, niż określona w kontrolowanej decyzji. Nie byłaby też inna, niezależnie od tego czy tej wyceny dokonywał biegły czy też organ. Tym samym, mając na uwadze odpowiednie zastosowanie przepisów, nie można uznać, aby organ odszkodowawczy, który ustalał odszkodowanie w powyższych okolicznościach rżąco naruszył prawo. Należy także zauważyć, że z akt sprawy wynika brak jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela przejętej nieruchomości co do wysokości ustalonego odszkodowania, co również zdaniem sądu ma wpływ na ocenę, że ewentualne naruszenia należy co do zasady oceniać jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania odszkodowawczego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Reasumując nie zostało wykazane, że brak rozprawy oraz nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, a więc nie można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jeżeli powyższe uchybienie nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania." W ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę wykonał zalecenia wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozważył bowiem wskazane w decyzjach skutki zastosowania regulacji dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. a następnie wskazał, że nie zostało wykazane, by brak udział biegłych na rozprawie mógł rzutować na wysokość ustalonego odszkodowania. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. uznać należy zatem za niezasadny. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, objęte punktem I petitum skargi kasacyjnej podnoszone były również w zarzucie z punktu II.1 petitum skargi kasacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, istota naruszenia przywoływanych przez Skarżącą przepisów prawa materialnego polegać miała na nie nieustaleniu powierzchni normatywnej działki. Z uwagi na powiązanie przez Skarżącą zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w punktach I i II. 1 petitum skargi kasacyjnej z zarzutem naruszenia art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. Sąd kasacyjny wskazuje, że z wyroku z 4 października 2024 r. nie wynika, by nieustalenie powierzchni normatywnej tej konkretnej działki mogło stanowić rażące naruszenie wskazanych przez Skarżącą przepisów. W wyroku wskazano jedynie, że Sąd winien rozważyć stanowisko organów w świetle którego ewentualne naruszenia art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. nie mogło prowadzić do skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia zasad praworządności. W zaskarżonym wyroku oceny takiej Sąd Wojewódzki dokonał. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przywołanych przez Skarżącą kasacyjnie przepisów prawa materialnego z uwagi na nieustalenie powierzchni normatywnej działki przypomnieć należy, że kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja to decyzja Ministra wydana na skutek złożonego przez Skarżącą kasacyjnie i uczestnika wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z uwagi na wadę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnoszone zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczą zgodności z prawem decyzji Naczelnika, w tym prawidłowości i kompletności jej uzasadnienia. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela wyrażane w doktrynie stanowisko dotyczące teorii gradacji wad decyzji administracyjnej, zgodnie z którą wyróżnić można : - wady nieistotne, których skutkiem jest możliwość sprostowania aktu bez żadnych konsekwencji dla jego obowiązywania, - wady istotne, których skutkiem jest możliwość wzruszenia aktu to jest jego uchylenia lub zmiany - wady istotne, których skutkiem jest obowiązek uchylenia aktu, - wady istotne, których skutkiem jest nieważność aktu (ewentualnie obowiązek stwierdzenia tej nieważności), - wady istotne, które dyskwalifikują akt w tym sensie, że nie można mu przypisywać cech aktu obowiązującego (cytat za T. Wiśniewski "O aktualności koncepcji bezwzględnej nieważności niektórych decyzji administracyjnych" Przegląd Sądowy nr 6 z 2002 roku. str. 14 i nast.). Rozpoznawana sprawa dotyczyła kontroli ostatecznej decyzji Naczelnika w trybie postępowania nadzwyczajnego. Zatem nawet ewentualne stwierdzenie istotnej wady, której skutkiem byłaby możliwość uchylenia lub zmiany decyzji w trybie kontroli instancyjnej nie powoduje możliwości stwierdzenia nieważności. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w świetle przywołanego przez Skarżącą kasacyjnie art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy z 12 marca 1958 r. jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu położonego w mieście , odszkodowanie ustano za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. W przywołanym przez Skarżącą zarządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3 grudnia 1962 r. określone zostały wytyczne w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywy zabudowy tych terenów. Wytyczne te dotyczą, jak słusznie wskazywała Skarżąca kasacyjnie, również powierzchni działek w przypadku zabudowy wolnostojącej. Wielkość tej działki, to jest jej powierzchnia i szerokość uzależniona była od stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociąg. Jak wskazano w § 4 pkt 5 i 6 powierzchnia i szerokość działki przeznaczonej pod dom mieszkalnym określona w normatywie wielkościami minimalnymi i maksymalnymi winna być ustalana również z uwzględnieniem ukształtowania terenu, warunków fizjograficznych, istniejącego zainwestowania i wielkości miasta. Sąd kasacyjny przypomina, że w wyroku NSA z 3 października 2024 r., wskazane zostało, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę ich wzruszenia. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Rzeczywiście, w decyzji Naczelnika brak jest informacji pozwalających na uznanie z jakiego powodu przyjęta została określona powierzchnia normatywna działki. Zwrócić jednak należy uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających na stwierdzenie, że powierzchnia ta ustalona została wadliwie. Innymi słowy, akta administracyjne sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że w toku postępowania odszkodowawczego winna być przyjęta inna powierzchnia normatywna działki, a co za tym idzie, że odszkodowanie winno być ustalone w innej wysokości. Odnosząc się do argumentacji dotyczące niesporządzenia opinii przez biegłych oraz ich niewysłuchania na rozprawie, w czym Skarżąca kasacyjnie upatrywała rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika przypomnieć należy, że jak wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku "W aktach sprawy brak jest opinii biegłego ds. wyceny nieruchomości oraz brak jest też protokołu rozprawy. Jednakże braki w dokumentacji sprzed kilkudziesięciu lat nie dowodzą że prowadzący postępowanie organ naruszył wówczas jakiekolwiek przepisy ustawy, jak również że naruszenie to miało charakter rażący. Braki w aktach postępowania świadczą jednie o tym, że część akt uległa zniszczeniu lub zaginęła." Powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego zgodny jest ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2024 r. W wyroku z 3 października 2024 r. wskazane zostało bowiem, że z braków w materiale archiwalnym sprawy objętej postępowaniem nie należy wyprowadzać jednoznacznego wniosku, że nie zostały one wytworzone, lecz słabszy wniosek, że nie ma aktualnie możliwości zweryfikowania faktu ich wytworzenia. Sam brak dokumentu nie może w takim przypadku stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że doszło do niesporządzenia opinii biegłych oraz ich niewysłuchania na rozprawie. Nie ma również żadnego dowodu pozwalającego na stwierdzenie, że powierzchnia działki normatywnej powinna być inna, niż przyjęta w decyzji Naczelnika. W konsekwencji, brak jest również podstaw dla przyjęcia, że pozostała część odszkodowania, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 12 marca 1958 r. ustalona została wadliwie. Jak wyjaśnił organ nadzoru "dokonując oszacowania należnego odszkodowania za pozostałą część nieruchomości odwołano się do przepisów zarządzenia Naczelnika Dzielnicy Warszawa- Mokotów nr 16 z dnia 16 lipca 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty, przyjmując za 1 m2 - 18 zł. Potwierdza to Komunikat Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 września 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 1976 r., Nr 19, poz. 104)." Skarżąca kasacyjnie przyjętej w ten sposób stawki nie kwestionowała, kwestionowała jedynie ustalenie pozostałej powierzchni działki, to jest powierzchnię wynikającą z pomniejszenia działki podlegającej wywłaszczeniu o powierzchnię działki normatywnej. Jednak w skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione żadne argumenty pozwalające na uznanie, że powierzchnia działki normatywnej ustalona została wadliwie. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej opiera się zatem na domniemaniach, co stoi w sprzeczności z przywołaną wyżej oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 3 października 2024 r. W konsekwencji, z uwagi na brzmienie art. 190 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, tak uzasadnione zarzuty musiały zostać uznane za niezasadne. W świetle oceny prawnej przedstawionej w wyroku z 3 października 2024 r., w tym stanowiska o konieczności rozstrzygania ewentualnych wątpliwości co zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, ewentualne wątpliwości co do prawidłowości uznania, że działka o powierzchni 500m2, mieszcząca się w granicach wskazanych w przywołanym przez Skarżącą kasacyjnie rozporządzeniu z 3 grudnia 1962 r. spełnia przesłanki działki normatywnej, o której mowa w art. 8 ust. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. rozstrzygnąć należy na korzyść legalności decyzji z 1980 r. Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że prawidłowość decyzji z 1980 r. nie była kwestionowana przez jej adresata, który zmarł 1987 r. a więc blisko siedem lat po wydaniu decyzji. Również jego spadkobiercy przez okres przeszło 30 lat nie występowali z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, że przez kilkadziesiąt lat strony nie dostrzegały wadliwości decyzji. Sąd kasacyjny dostrzega, że przepisy ograniczające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wprowadzone zostały dopiero w 2021 r., ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). Jednak występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji po blisko czterdziestu latach od daty jej wydania strony musiały się liczyć ze skutkami związanymi z brakiem możliwości odnalezienia wszystkich dokumentów dotyczących przeprowadzonego postępowania. W tym więc zakresie zarzut objęty punktem II.1 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne. W zarzucie objętym punktem II.2 Skarżąca kasacyjnie wskazywała, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. uznając, że przewidziane w nim odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa może oznaczać wyłączenie trybu określonego w art. 21 ust 1 i 22 tej ustawy. Stanowisko Skarżącej kasacyjnie jest w tym zakresie oczywiście niezasadne. Sąd Wojewódzki nie wskazał, by odesłanie zawarte w art. 53 ust. 1 i ust 2 ustawy z 12 marca 1958 r. oznaczało wyłączenie trybu określonego w art. 21 ust. 1 i 22 ustawy. Sąd Wojewódzki ograniczył się do przypomnienia, że jak przyjmuje się w doktrynie pojęcie odpowiednio : "oznaczać może, że oznaczać może iż: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie." Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.