I OSK 993/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1072/23, w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 marca 2023 r., nr KKU-44/22, w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1072/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zwanej dalej "Komisją", z dnia 23 marca 2023 r., nr KKU-44/22, w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła skarżąca. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: 1. art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej (podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego), a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, pomimo, iż przepis ten nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania; 2. art. 6 ust 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122) przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności; 3. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz. U. z 2021 r. poz. 146), zwanej dalej "ustawą o komercjalizacji", przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 K.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta Radomia jako uczestniczka postępowania, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast o jej istocie przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego, a zarzuty tego dotyczące znajdują odniesienie w sformułowanych zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Dlatego od zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) należy zacząć rozważania. Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 marca 2023 r., nr KKU-44/22, na podstawie której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2022 r., nr 106/R/2022, stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasta Radomia z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Radomiu, oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Radomia jako działka nr [...] o pow. 0,5861 ha (obr. [...] – [...], ark. [...]), której własność uregulowana jest w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Radomiu VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W kontekście powyższego przepisu istotne jest odniesienie się do treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 powyższej ustawy, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabycie nieruchomości. Problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. w składzie 7 sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 259), w której stwierdzono, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Powyższy pogląd podziela skład orzekający, a ponieważ taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, prowadziło to do wniosku, że wyżej przytoczone zarzuty kasacyjne nie mogły być uznane za usprawiedliwione. W motywach powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawcy utrzymanie tego prawa. W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca między innymi ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r. poz. 1160) przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ostatniej ustawy, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2016 r. poz. 1727, obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r. (I OPS 2/16), jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. (I OPS 5/17) przesądzone zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Ponadto w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. (I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A., miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zatem skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35). Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 lutego 2018 r. (I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku wygasło - z dniem uchylenia ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach przepisów tego rozporządzenia, to zarzuty kasacyjne oparte na: art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz.122), art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie zasługiwały na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem zarząd, w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Skoro zaś w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r. (I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości, to nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z powyższym zarzuty kasacyjne sformułowane w pkt 1 ppkt a) i b) petitum skargi kasacyjnej nie były trafne. Odnosząc się zaś do zarzutu opartego na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" wyjaśnić należy, że zgodnie z ich treścią, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak przesądził jednak Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawało zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie. Z tych powodów także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" należało ocenić jako nieuzasadnione. Sformułowane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty procesowe koncentrowały się na próbie wykazania braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu Gminy Miasta Radomia. Powyższe wywodzono z faktu, że nieruchomość objęta wnioskiem nie należała nigdy do jakiejkolwiek jednostki, której organem założycielskim byłaby rada narodowa, czy też terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, którego następcą prawnym byłby wnioskodawca. Równocześnie wskazano, że wniosek o komunalizację mienia nie mieści się w katalogu zadań własnych gminy określonym w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) dokonywana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczy z jednej strony Skarbu Państwa, z drugiej zaś właściwej gminy nabywającej mienie. Przepis art. 5 ust. 1 ww. ustawy wyznacza zasadniczy zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa. Decyzja komunalizacyjna oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, a także podmiot, który powołuje się na przysługujący do przedmiotowej nieruchomości tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Okoliczności te, jak również rozważania prawne poczynione przy analizie zarzutów materialnych prowadzą do jednoznacznego wniosku o bezzasadności zarzutów procesowych sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika z faktu, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznania kosztów uczestnikom postępowania.