I OW 113/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Burmistrzem Miasta Lubaczów w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.C. w sprawie wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Lubaczów jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 27 maja 2024 r. Dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta Lubaczów w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.C. w sprawie wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 23 maja 2024 r. do Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynęła dokumentacja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej J.C., posiadającego ostatni adres zameldowania w Lubaczowie przy ul. [...], aktualnie przebywającego w L. w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym NZZOZ "[...]". Organ wskazał, że wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej został złożony 24 stycznia 2024 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. 13 lutego 2024 r. Ośrodek ten przekazał wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubaczowie. 12 marca 2024 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Lubaczowie przekazał akta do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m.st. Warszawy uznając się za niewłaściwy w sprawie. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s.") decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla osoby kierowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że uczestnik nie posiada aktualnie adresu zameldowania ani zamieszkania w Warszawie. Przed pobytem z Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w L. przebywał w hostelu robotniczym przy ul. [...] w Warszawie, a następnie w pokoju przy ul. [...], gdzie zgodnie z oświadczeniem właściciela budynku przebywał chwilowo, jedynie do czasu znalezienia nowego miejsca pobytu. Zatem, w ocenie organu, uczestnik od czasu trafienia do ZOL pozostaje osobą bezdomną, nieposiadającą stałego miejsca zamieszkania. W ocenie wnioskodawcy, w sprawie niniejszej, organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Burmistrz Miasta Lubaczów, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. W odpowiedzi na wniosek Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubaczowie działający w imieniu Burmistrza Miasta Lubaczowa wniósł o wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 101 ust. 2a u.p.s. w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Z uwagi na to, że ustawa nie definiuje miejsca zamieszkania, należy odwołać się do przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Celem ustalenia miejsca zamieszkania uczestnika, organ wystąpił do Burmistrza Miasta Lubaczowa o podanie jego adresów zameldowania. Z pisma z 16 lutego 2024 r. wynika, iż uczestnik po 2005 r. nie zameldował się nigdzie na pobyt stały, w okresie od 2009 r. do 2014 r. był zameldowany na pobyt czasowy pod adresem Lubaczów, ul. [...]. Organ ustalił także, że uczestnik od 1 września 2020 r. do 15 listopada 2023 r. podlegał ubezpieczeniu w Warszawie z tytułu zatrudnienia u pracodawcy [...] s.c. [...], ul. [...] Warszawa. Z informacji uzyskanej od Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Wola wynika, że ostatnim zgłoszonym przez podatnika adresem jest Warszawa, ul. [...]. Ostatni pracodawca potwierdził, że ostatnim adresem zamieszkania w trakcie zatrudnienia była ul. [...] w Warszawie. Organ zwrócił się do spółek medycznych na terenie Lubaczowa z prośbą o udzielenie informacji czy uczestnik korzystał z opieki medycznej na terenie ich gminy. [...] Sp. z o.o. poinformowała, że uczestnik nie leczył się w tym miejscu. [...] Sp. z o.o. Lubaczów poinformowała, że uczestnik złożył deklarację wyboru lekarza w dniu 1 stycznia 1999 r. lecz nie korzystał z żadnych świadczeń, a deklaracja została odrzucona w dniu 30 września 2019 r. z powodu zmiany Oddziału Funduszu. Dnia 4 marca 2024 r. otrzymano odpowiedź z Centrum Medycznego [...] Sp. z o.o. Sp.k. Lubaczów informujące, iż strona nie jest pacjentem placówki. W konsekwencji organ zwrócił się do Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Warszawie z zapytaniem o deklarację wyboru przez stronę świadczeniodawcy udzielającego świadczenia z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej. W dniu 7 marca 2024 r. wpłynęła informacja, iż strona złożyła deklarację wyboru lekarza pierwszego kontaktu w SP ZOZ Warszawa Wola-Śródmieście ul. Ciołka 11 (data złożenia deklaracji - 16 sierpnia 2019 r.). Organ wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Wola z wnioskiem o informację o adresie zamieszkania strony w latach 2005-2022 r. W odpowiedzi otrzymano informację, że od 23 lipca 2011 r. do 16 lutego 2021 r. zarejestrowano adres ul. [...] Lubaczów, a od 17 lutego 2021 r. ul. [...] Warszawa. W dniu 22 lutego 2024 r. pracownicy socjalni udali się pod ostatni adres zameldowania strony w Lubaczowie. Na miejscu zastali właściciela mieszkania – J.M., który poinformował, że w 2003 r. kupił mieszkanie i od tego czasu zamieszkuje tam z żoną i dzieckiem. Nie zna J.C., natomiast fakt, iż jest on zameldowany pod tym adresem wynika z niedopatrzenia administracyjnego. Tego samego dnia pracownicy socjalni udali się do ostatniego miejsca zameldowania strony na pobyt czasowy. Na miejscu zastali bratową uczestnika – J.C., która poinformowała, że strona nie zamieszkuje w Lubaczowie od ponad 20 lat. Bratowa oświadczyła również, że J.C. wynajmował mieszkania w Warszawie i tam prowadził życie osobiste. Z oświadczenia brata uczestnika wynika, że właścicielami domu w Lubaczowie przy ul. [...] jest brat J.C. oraz jego żona. W postanowieniu Sądu Rejonowego w Lubaczowie widnieje adres zamieszkania strony, tj. ul. [...], Warszawa. Z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m.st. Warszawy wynika, że strona korzystała ze wsparcia tego Ośrodka w dniach 7 sierpnia 2019 r., 14 stycznia 2020 r. oraz 29 maja 2020 r. Na podstawie powyższych ustaleń, w ocenie organu, strona przed rozpoczęciem pobytu w NZZOZ w L. nie była osobą bezdomną. Uczestnik zamieszkiwał w Warszawie pod adresem ul. [...] w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725). Fakt ten potwierdzają pisma m.in. ZUS w S., pracodawca, a także Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Wola. W ocenie organu, należy bezsprzecznie uznać, że strona przebywała w Warszawie przy ul. [...] przez co najmniej 3 lata. Zatem jego centrum życiowym było miasto Warszawa, tam pracował zawodowo, wynajmował mieszkania, był zgłoszony przez pracodawcę do ZUS, rozliczał się w tamtejszym Urzędzie Skarbowym, jak również złożył deklarację wyboru lekarza pierwszego kontaktu. Wnioskodawca nie miał również możliwości powrotu do rodzinnego domu, bowiem jego brat i bratowa są jego właścicielami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Burmistrzem Miasta Lubaczów, ponieważ oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku J.C. w sprawie wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W rozpoznawanej sprawie spór między organami koncentruje się na ustaleniu, czy J.C. jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika, że J.C. występując o skierowanie do domu pomocy społecznej przebywał w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym NZZOZ "Wigor" w L. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania strony na pobyt stały był Lubaczów, ul. [...], jednakże lokal ten został sprzedany w 2003 r. Pod adresem ostatniego czasowego pobytu, tj. Lubaczów ul. [...] strona również nie ma możliwości zamieszkania, bowiem lokal ten należy do brata i bratowej, z którymi nie ma kontaktu od wielu lat. Nie ulega wątpliwości, że w aktach sprawy znajduje się kilka adresów, pod którymi przebywał J.C. w Warszawie, m.in. ul. [...] (jak wynika z oświadczenia właściciela lokalu - pobyt krótkotrwały), [...] (hostel), [...]. Z lokalu położonego przy ul. [...] strona została zabrana karetką do Niepublicznego Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego w L., w którym przebywał rok. Z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z 4 kwietnia 2024 r. wynika, że w zakładzie przeszedł udar i wymaga opieki. Z akt sprawy nie wynika także, że strona była w Warszawie zameldowana pod jakimkolwiek adresem bądź przebywała z zamiarem stałego pobytu. Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 września 2014 r. sygn. akt I OW 106/14, 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 67/14, 3 września 2014 r. sygn. akt I OW 83/14, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, pobytu J.C. w Warszawie w lokalach przy ul. [...] czy [...] nie można uznać za pobyt w lokalach mieszkalnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że lokal położony przy ul. [...] jest hostelem, zaś przy ul. [...] został użyczony stronie przez właściciela lokalu na pobyt jedynie krótkotrwały (oświadczenie właściciela budynku). Tym bardziej, pobyt strony w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, jakim jest Zakład Opiekuńczo – Leczniczy w L., nie może być kwalifikowany jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., gdyż tego typu placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Zakład opiekuńczo – leczniczy nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów, zaś celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej). Pobyt osób przebywających w tego rodzaju zakładach ma zatem charakter czasowy, nawet jeśli ten pobyt jest długotrwały, gdyż jest związany wyłącznie z leczeniem. W konsekwencji uznać należy, iż takie placówki nie służą celom mieszkalnym. Powołane wyżej okoliczności, wbrew twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi na wniosek, świadczą o tym, że strona jest osobą bezdomną. Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, że nie ma podstaw do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., zastosowanie znajdzie natomiast przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Jak potwierdza natomiast przekazana dokumentacja, J.C. ostatni adres zameldowania zarówno na pobyt stały jak i czasowy posiada na terenie Gminy Lubaczów. Wobec tego uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej i ustalenia opłaty za pobyt jest Burmistrz Miasta Lubaczów. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.