I OW 139/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. B. o przyznanie zasiłku stałego, zasiłku celowego, zasiłku okresowego oraz pomocy w formie pobytu w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 17 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta R. (dalej także: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.B. o przyznanie zasiłku stałego, zasiłku celowego, zasiłku okresowego oraz pomocy w formie pobytu w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że A.B. od kilku lat zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w K., który został mu udostępniony na podstawie umowy zawartej 11 czerwca 2021 r. w ramach uczestnictwa w programie mieszkaniowym "Najpierw mieszkanie", prowadzonym przez Dzieło Pomocy św. Ojca Pio. Umowa została zawarta na czas nieokreślony i trwa do chwili obecnej. W ocenie wnioskodawcy w opisanej sytuacji należy przyjąć, że wymieniony posiada miejsce zamieszkania na terenie K., przez co właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta K. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta K. podniósł, że A.B. nie posiada tytułu prawnego do zamieszkiwanego przez siebie lokalu, zaś fakt zamieszkiwania w tym lokalu nie przekreśla jego statusu jako osoby bezdomnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283, dalej: "ups") reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ups, w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest ustalenie, czy A.B. jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 ups. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Przepisy ups nie zawierają definicji lokalu mieszkalnego. Definicja ta znajduje się natomiast w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725, dalej: "ustawa"), zgodnie z którym pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny, nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt w tego rodzaju miejscach nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21). Z akt sprawy wynika, że A.B. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, pod adresem: (...). Powyższy lokal został udostępniony zainteresowanemu przez instytucję kościelną, w ramach udziału w programie mieszkaniowym "najpierw mieszkanie" – na podstawie umowy. Na podstawie umowy z 11 czerwca 2021 r. wymieniony uprawniony jest jedynie do pobytu we wskazanym lokalu, na czas trwania umowy, nie posiadając do niego innego tytułu prawnego. Jednocześnie jednak nie można pominąć faktu, że powyższa umowa została zawarta na czas nieokreślony co nie pozwala przyjąć, aby pobyt zainteresowanego pod wskazanym adresem miał charakter tymczasowy, tym bardziej, że w ww. lokalu zamieszkuje on od ponad trzech lat. Nie ulega zatem wątpliwości, że A.B. zamieszkuje w lokalu, który służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i jego pobyt we wskazanym lokalu nie ma charaktery doraźnego ani tymczasowego. Nie może zatem zostać uznany za osobę bezdomną, w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups. Trafnie Prezydent Miasta K. wskazał, że zainteresowany zamieszkuje w lokalu w którym realizowane są usługi społeczne i w ramach programu pomocy osobom bezdomnym, nie wyklucza to jednak ani uznania, że zajmowany lokal jest lokalem mieszkalnym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, ani przyjęcia, że jego miejsce zamieszkania związane jest z tym właśnie lokalem. Ponieważ ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r., sygn. akt OW 164/08 oraz z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13). W orzecznictwie podkreśla się także, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). W okolicznościach sprawy centrum życiowe A.B. niewątpliwie znajduje się w K. czemu wymieniony wprost dał wyraz w oświadczeniu z 18 marca 2024 r. W tej sytuacji należy przyjąć, że miejsce zamieszkania zainteresowanego znajduje się w K. przez co zgodnie z art. 101 ust. 1 ups organem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku jest Prezydent Miasta K. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.