I OW 14/20

Dnia 10 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Wejherowskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Wejherowskim a Prezydentem Miasta Przemyśla w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniego J. S. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Starostę Wejherowskiego jako organ właściwy w sprawie.

Starosta Wejherowski wnioskiem z dnia 9 stycznia 2020 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Przemyśla w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniego J. S. w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia 17 lipca 2019 r. w sprawie sygn. akt III Nsm 1178/19, Sąd Rejonowy w Wejherowie umieścił małoletniego J. S. w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego u M. P. zam. L., ul. [...]. Pismem z dnia 19 września 2019 r., Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Wejherowie zwróciło się z prośbą do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przemyślu o potwierdzenie właściwości Miasta Przemyśl do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego J. S. w pieczy zastępczej. Miasto Przemyśl nie potwierdziło właściwości do ponoszenia ww. wydatków uzasadniając swoją odpowiedź faktem, że rodzice biologiczni dziecka M. B. i Ł. S. zgłosili w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Wejherowie (na terenie, którego przebywali chwilowo) że ich centrum życiowym będzie Miasto R. W ocenie wnioskodawcy brak jest jednakże postaw do ustalenia stałego miejsca zamieszkania małoletniego J. S. w oparciu o art. 26 § 1 K.c. Nie można ustalić również miejsca zamieszkania małoletniego w oparciu o art. 26 § 2 K.c., ponieważ matka wraz z dzieckiem przed umieszczeniem w pieczy zastępczej wielokrotnie zmieniała miejsce zamieszkania bez stałego zamiaru pobytu. M. B. wraz z dzieckiem J. S. w marcu 2019 r. powróciła z Holandii i zamieszkała w Przemyślu, a następnie przeprowadziła się do R., gdzie zamieszkała z synem oraz jego ojcem Ł. S. W niedługim czasie rodzina ponownie zmieniła miejsce pobytu, ww. przebywali w miejscowości O. - gmina Wejherowo. Na dzień 18 lipca 2019 r. M. B. i Ł. S. nie mieli sprecyzowanych planów co do stałego miejsca zamieszkania, uzależniając tą decyzję od znalezienia odpowiedniego dla siebie mieszkania. W dniu umieszczenia małoletniego J. S. w pieczy zastępczej, tj. 17 lipca 2019 r. M. B. i Ł. S. nie posiadali stałego miejsca zamieszkania, przebywali chwilowo na terenie gminy Wejherowo. Rodzice biologiczni dziecka jedynie planowali na stałe przeprowadzić się do Miasta R. W sytuacji, kiedy nie można ustalić miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej gminą zobowiązaną do ponoszenia wydatków na utrzymanie w pieczy, o których mowa w art. 191 ust. 10 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powinna być gmina ustalona na podstawie przesłanek określonych w art. 191 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 2 i 3 - jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego za względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Ostatnie miejsce zameldowania małoletniego J. S. na pobyt stały to: 37-700 Przemyśl, ul. [...]. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Przemyśla zwrócił się o wskazanie Starosty Wejherowskiego jako organu właściwego do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia w pieczy zastępczej, wskazując że rodzice biologiczni małoletniego J. S. do marca 2019 r. mieszkali i pracowali w Holandii. Wrócili do Polski i od tego czasu wielokrotnie zmieniali miejsca pobytu zamieszkując w Przemyślu, R. i R. Od czerwca 2019 r. ww. przebywają w miejscowości O. gm. Wejherowo, które można uznać za ich miejsca zamieszkania przed umieszczeniem małoletniego po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Fakt ten został stwierdzony przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie podczas wizyt w dniach 10 lipca 2019 r., 12 lipca 2019 r., 2 sierpnia 2019 r., 5 sierpnia 2019 r. Oboje rodzice w tamtym czasie pracowali w R., gdzie jak twierdzili zamierzają się przeprowadzić w najbliższej przyszłości, ale na dzień dzisiejszy Prezydent Miasta Przemyśla nie posiada żadnych informacji świadczących o fakcie zmiany miejsca zamieszkania. Zdaniem Prezydenta Miasta Przemyśla można uznać, że miejscowość O. jest miejscem zamieszkania rodziców małoletniego J. w rozumieniu art. 26 K.c., pomimo faktu, że twierdzili oni, że nie zamierzają tam pozostać na stałe, gdyż zamierzają przenieść się do R. Okres przez jaki przebywają w miejscowości O., tj. od marca 2019 r. do chwili obecnej rodzi domniemanie graniczące z pewnością, że centrum życiowe rodziców małoletniego skoncentrowało się w O. gm. Wejherowo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Zaistniały spór ma charakter negatywnego sporu, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia J. S. w pieczy zastępczej. Zagadnienia związane z pieczą zastępczą reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821). Zgodnie z tą ustawą piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181), a pozostałe jako zadania własne powiatu. Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, palcówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a). Finansowanie systemu pieczy zastępczej uregulowane zostało w art. 191 wspomnianej ustawy. Przepis ten ustanawia zasadę, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1), a w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt I OW 146/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisów ust. 1-5 art. 191 ustawy nie stosuje się natomiast w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 oraz dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (art. 191 ust. 8 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zgodnie z ust. 12 art. 191 ustawy, wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, a zatem m.in. dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego (...), ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1-4 albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka. We wskazanych, nagłych przypadkach ustawodawca określił w ustawie zasady ustalania powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej typu pogotowia rodzinnego, bez konieczności zawierania porozumienia, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 ustawy. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest zatem stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 126/13). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że małoletni J. S. został umieszczony po raz pierwszy w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego w dniu 17 lipca 2019 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Wejherowie w sprawie o sygn. akt III Nsm 1178/19. Kwestią sporną jest natomiast miejsce zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Należało zatem rozważyć, czy na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów można ustalić ówczesne miejsce zamieszkania małoletniego. Podkreślić należy, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Przepis art. 26 § 2 K.c. wskazuje, że jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W myśl natomiast art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamiar zamieszkiwania w danym miejscu musi wynikać nie tylko z twierdzeń osoby zainteresowanej, każdy ma bowiem prawo do swobodnego przemieszczania się poza swoje stałe miejsce zamieszkania nawet na dłuższe okresy czasu. Oceniając zatem zamiar stałego pobytu osoby w danym miejscu należy mieć na względzie całokształt okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych. Ma tutaj znaczenie zarówno koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, ale i obiektywnie oceniana możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu. Z akt sprawy wynika, że Ł. S. oraz M. B. - biologiczni rodzice małoletniego opuścili miejsce zameldowania, tj. miasto Przemyśl w marcu 2019 r. i od czerwca 2019 r. do czasu umieszczenia J. S. w rodzinie zastępczej zamieszkiwali w miejscowości O. przy ul. [...] i w miejscowości tej koncentrowały się ich interesy życiowe. Podkreślić także należy, na co zwracał uwagę Starosta Wejherowski we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, że rodzice małoletniego pracowali w R., która również znajduje się na terenie powiatu wejherowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zaprezentowanego przez wnioskodawcę poglądu, że w sprawie nie można ustalić powiatu ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, a właściwy w sprawie jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1, art. 191 ust. 8 pkt 1 oraz art. 191 pkt 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, podmiotem właściwym w sprawie jest Starosta Wejherowski. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.