I OW 16/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem Gminy i Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.B. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego i opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne postanawia wskazać Burmistrza Gminy i Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Gminy i Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.B. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego i opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku podał, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] przy piśmie z dnia 31 grudnia 2018 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), przekazał Prezydentowi Miasta [...] wniosek K.B. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego i opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. W w/w piśmie wskazał, że K.B. aktualnie zamieszkuje pod adresem [...], Gmina [...], to jednak nie figuruje on w ewidencji mieszkańców Gminy i Miasta [...]. Miejscem ostatniego zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały są [...]. Powyższe ustalenie uzasadnia zatem właściwość Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Ponadto Prezydent Miasta [...] podał, że K.B. w oświadczeniu datowanym na dzień 27 grudnia 2018 r. wyjaśnił, że ostatnie zameldowanie na pobyt stały posiadał pod adresem [...], ul. [...]. Obecnie przebywa pod adresem [...], to jednak w Gminie [...] nie posiada zameldowania na pobyt stały, ani czasowy. Jednocześnie stwierdził, że z aktualnym miejscem pobytu nie wiąże przyszłości i nie skupia tam celów życiowych, przebywa u osoby obcej, a w 2019 r. zamierza wyprowadzić się do matki. Z akt sprawy wynika również, że K.B. pod adresem [...] przebywa od dnia [...] września 2018 r. i jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna (Gmina [...] znajduje się w Powiecie [...]), korzysta z opieki lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w [...] oraz uzyskał wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] grudnia 2018 r. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Na podstawie kontaktu telefonicznego z I.K., właścicielką budynku, w którym K.B. zamieszkuje, ustalono, że zamieszkał on tam z uwagi na zły stan zdrowia (w lipcu 2018 r. [...]). W jej domu będzie zamieszkiwał do czasu poprawy stanu zdrowia (przewiduje, iż będzie to trwało do września 2019 r.). Ustalono także, iż K.B. nie figuruje w rejestrach Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Wnioskodawca powołał treść art. 101 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."). Stwierdził, że K.B. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu ostatnio podanego przepisu i w sprawie właściwość miejscowa organu pomocy społecznej winna zostać ustalona na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. Wobec braku zawarcia w tej ustawie definicji miejsca zamieszkania, zasadnym jest odniesienie się w tym zakresie do art. 25 Kodeksu cywilnego. W ocenie Prezydenta Miasta [...], aktualnie centrum spraw życiowych K.B. znajduje się w miejscowości [...] i jest ona jego miejscem zamieszkania (art. 25 K.c.). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia pobyt wyżej wymienionego w tej miejscowości, rejestracja we właściwym dla tej miejscowości powiatowym urzędzie pracy, korzystanie w pobliżu z lekarza podstawowej opieki zdrowotnej oraz uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Oświadczenie K.B., że w 2019 r. zamierza wyjechać do matki, nie zmienia faktu, iż od kilku miesięcy jego aktywność życiowa koncentruje się w miejscowości [...]. W świetle twierdzenia właścicielki budynku, w którym zamieszkuje, może on tam mieszkać aż do czasu poprawy stanu zdrowia. Natomiast realizacja przez K.B. w 2019 r. zamiaru wyjazdu do matki nie wskazuje na zamiar jego pobytu w [...], gdyż zamieszkuje ona w miejscowości [...] w Powiecie [...]. Zdaniem Prezydenta Miasta [...], zameldowanie na pobyt stały samo w sobie nie przesądza o miejscu zamieszkania. K.B. z dniem 14 czerwca 2013 r. został wymeldowany z pobytu stałego pod adresem [...], ul. [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poza posiadaniem przez wyżej wymienionego w przeszłości zameldowania w [...] na pobyt stały, nie wykazał jakichkolwiek jego związków z Miastem [...]. Z tych względów w sprawie należy uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku K.B. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego i opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne jest Burmistrz Gminy i Miasta [...]. Burmistrz Gminy i Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek także powołał treść art. 101 ust. 1 u.p.s. i wyjaśnił zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego definicję pojęcia miejsce zamieszkania. Stwierdził, że w przypadku K.B. brak jest zamiaru stałego pobytu w [...]. Cytując treść złożonego przez K.B., powołanego już na wstępie oświadczenia z dnia 27 grudnia 2018 r., stwierdził, że Gmina [...] nie jest miejscem zamieszkania strony i organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku wyżej wymienionego w zakresie pomocy społecznej jest Prezydent Miasta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem Gminy i Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.B. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego i opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do treści tego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), zaś w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Z powołanego przepisu wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało ustalić miejsce zamieszkania K.B.. Z akt sprawy wynika, że K.B. od dnia [...] września 2018 r. przebywa pod adresem [...] i zamieszkuje w budynku mieszkalnym, którego właścicielką jest I.K. Prezydent Miasta [...] trafnie stwierdził, że wyżej wymienionego nie można uznać za osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i brak jest podstaw do przyjęcia, że jest on osobą bezdomną i tym samym ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia niniejszej sprawy na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. Z tych względów właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. Jak wyżej wyjaśniono, z uwagi na brak regulacji w prawie administracyjnym, miejsce zamieszkania strony będącej osobą fizyczną należy oceniać na podstawie art. 25 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych tej sprawy przyjąć należy, iż miejscem zamieszkania K.B. jest Gmina [...]. Fakt, że w oświadczeniu z dnia 27 grudnia 2018 r. podał on, że z obecnym miejscem przebywania, tj. miejscowością [...], Gmina [...], nie wiąże przyszłości i nie skupia celów życiowych, a w 2019 r. zamierza wyprowadzić się do matki, która zamieszkuje w miejscowości [...] w Powiecie [...], nie stanowi przeszkody do stwierdzenia, że aktualnie to właśnie miejscowość [...], Gmina [...], od prawie roku jest miejscem, w którym koncentrują się jego czynności życiowe. Ponadto nie jest jeszcze wiadomo, przez jak długi okres będzie on przebywał pod w/w adresem, gdyż jest to zależne od stanu jego zdrowia i nie jest wykluczone, iż będzie tam mieszkał dłużej, niż zamierzał. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza również fakt rejestracji K.B. we właściwym dla tej miejscowości Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], korzystanie z opieki lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w [...] oraz uzyskanie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o niepełnosprawności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym miejscowo do rozpatrzenia wniosku K.B. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego i opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne jest Burmistrz Gminy i Miasta [...] i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.