I OW 187/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Wodzisławskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Wodzisławskim a Starostą Cieszyńskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. H. przebywającej w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat Cieszyński jako organ właściwy w sprawie.

Powiat Wodzisławski pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu 23 sierpnia 2023 r.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Powiatem Wodzisławskim a Powiatem Cieszyńskim w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M. H. w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przed umieszczeniem małoletniej M. H. w rodzinie zastępczej miejscem pobytu matki biologicznej był Powiat Cieszyński - Fundacja Dobrego Pasterza w Ustroniu, prowadząca Domy dla bezdomnych matek z dziećmi. J. M. (matka dziecka) zgodnie ze skierowaniem Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przebywała w ww. Fundacji od 2 listopada 2022 r. Małoletnia M. H. urodziła się 30 listopada 2022 r. w Szpitalu Śląskim w Cieszynie, w którym była hospitalizowana do momentu przeniesienia jej do Szpitala Dziecięcego w Bielsku-Białej. W dniu 6 kwietnia 2023 r. do wiadomości Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wodzisławiu Śląskim wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w [...], III Wydział Rodzinny i Nieletnich z prośbą o wskazanie pogotowia rodzinnego dla małoletniej dziewczynki, gdyż stałe zamieszkanie matki biologicznej jest na terenie Wodzisławia Śląskiego. Według ustaleń J. M. nie posiadała zameldowania stałego ani czasowego, nie posiada go również małoletnia M. H. Dnia 20 kwietnia 2023 r. Sąd Rejonowy w Cieszynie III Wydział Rodzinny i Nieletnich przesłał informację z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Cieszynie, iż nie jest właściwy miejscowo do zabezpieczenia oraz finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej. W dniu 24 kwietnia 2023 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wodzisławiu Śląskim wpłynęła informacja z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ustroniu, że J. M. korzystała ze świadczeń wypłacanych przez ich ośrodek na małoletnią M.H. Następnie Sąd Rejonowy w Cieszynie III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z 24 kwietnia 2023 r. sygn. akt III Ns 464/23 umieścił małoletnie dziecko w rodzinie zastępczej pełniącej funkcje pogotowia rodzinnego. Wskazując na powyższe powiat powołał się na treść art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1426 ze zm. dalej ustawa o pieczy zastępczej) wskazując, że właściwy w sprawie jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej czyli Powiat Cieszyński. Pismem z dnia 9 października 2023 r. Powiat Cieszyński nie potwierdził swojej właściwości w sprawie, wskazując na [...] (powiat wodzisławski) jako ostatnie miejsce zamieszkania matki dziecka przed jej umieszczeniem w Schronisku dla Bezdomnych Matek w Ustroniu. To właśnie Gmina [...] finansowała pobyt J. M. w Schronisku. Stąd Powiat Wodzisławski powinien być wskazany jako właściwy w oparciu o pierwszą przesłankę tj. art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność stanowisk (poglądów) co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Powiatem Wodzisławskim a Powiatem Cieszyńskim w sprawie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Istotne w tym kontekście pozostaje ustalenie czy w świetle okoliczności niniejszej sprawy znany jest powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka a właściwie jego matki, a jeżeli nie jest znany - jaki powiat należy uznać za właściwy. Celem rozstrzygnięcia powyższego rozważyć należy treść art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pieczy zastępczej. Pierwszy sposób ustalania właściwości powiatu wiąże się z ustaleniem miejsca zamieszkania dziecka. W tym zakresie zastosowanie posiadają postanowienia zamieszczone w art. 25 i następne k.c. Przepis ten stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym oraz wola (zamiar) stałego pobytu. Zamiar pobytu w danej miejscowości musi być połączony z przebywaniem w niej i to takim, które ma cechy prowadzenia tam swoich osobistych i majątkowych interesów, w tym korzystanie z podstawowej czy specjalistycznej opieki zdrowotnej, a także opłacanie ciążących należności. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że dana miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności osoby. J. M. przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej nie miała miejsca zamieszkania w rozumieniu przytoczonych powyżej przepisów, bowiem mieszkała w domu dla bezdomnych finansowanym przez OPS w Radlinie (powiat wodzisławski). Całokształt dokumentacji zgromadzonej w tej sprawie wskazuje, że prowadzi na tryb życia osoby bezdomnej, nie jest związana na stałe z żadnym miejscem zamieszkania, przebywa tam gdzie aktualnie może zaspokoić potrzeby mieszkaniowe. W tym względzie jest zdana na instytucje pomocowe, które zapewniają jej doraźnie miejsca schronienia. Zwrócić należy uwagę, że placówki, w której mogą przebywać czasowo matki z dziećmi, nie stanowią lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1182 ze zm.). Dom Matki i Dziecka czy Dom dla Bezdomnych przeznaczone są bowiem dla krótkotrwałego pobytu osób, nie zaś do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Na kanwie powyższej regulacji przyjmuje się, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione w ww. przepisie, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy (por. postanowienia NSA z: 23 stycznia 2020 r., I OW 201/19; 14 lutego 2017 r., I OW 207/16 publik. CBOSA). Z tych powodów, niemożliwym stało się ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej w oparciu o regułę określoną w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika również, że małoletnia M. H. nigdzie nie była zameldowana na pobyt stały, również jej matka od 14 grudnia 2020 r. nigdzie nie jest zameldowana. W tych okolicznościach, wyznaczenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej winno się odbyć według reguły określonej w art. 191 ust. 3 wskazanej ustawy tj. jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Zatem skoro o umieszczeniu M. H. w pieczy zastępczej orzekł Sąd Rejonowy w Cieszynie, to właściwy do ponoszenia wydatków na jej utrzymanie w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Powiat Cieszyński. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.