I OW 19/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu bełchatowskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem bełchatowskim a powiatem łaskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka K.F. w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać powiat bełchatowski jako właściwy w sprawie.

Pismem z 18 stycznia 2024 r. Starosta Bełchatowski, działający w imieniu powiatu bełchatowskiego (dalej także: "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między powiatem bełchatowskim a powiatem łaskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka K.F. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletni został umieszczony w pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 9 marca 2023 r. sygn. akt III Nsm [...]. W ocenie wnioskodawcy ostatnie miejsce zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem w pieczy zastępczej znajdowało się na obszarze powiatu łaskiego, stąd to ten powiat jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K.F. W odpowiedzi na wniosek Starosta Łaski, działający w imieniu powiatu łaskiego, wskazał, że okoliczności sprawy pozwalają na ustalenie, że miejsce zamieszkania małoletniego znajdowało się na terenie powiatu bełchatowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "kpa"). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór powstał pomiędzy powiatem bełchatowskim a powiatem łaskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K.F. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie, a zatem zaistniały spór o właściwość ma charakter negatywny. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 13 kwietnia 2023 r. nr PCPR SS 433-28/2023 Starosta Bełchatowski przyznał rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej. Pomimo tego, nie ma podstaw do oddalenia wniosku z tego względu, że w sprawie została wydana decyzja przyznająca rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, wskazanie powiatu zobowiązanego do pokrywania tych kosztów nie stało się w ten sposób bezprzedmiotowe. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OW 26/22, przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, dalej: "upz") zawiera przepisy określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków (art. 191 i nast. upz). Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 upz), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. upz. Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. upz. świadczenia te udzielane są na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 upz). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 upz) a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 upz). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodne z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 kpa. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń, określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. upz. Decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, albowiem kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa. Należy nadmienić, że praktyka oddalania przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosków o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją któregoś z organów ma uzasadnienie w fakcie, że wydanie decyzji otwiera drogę do jej kontroli instancyjnej i sądowej, a także do zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji. Kwestia wydania decyzji przez organ właściwy podlega zatem badaniu w związku jej kontrolą, zaś wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W przypadku decyzji o przyznaniu świadczeń przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionej do świadczeń rodziny zastępczej nie mogłoby dojść do weryfikacji, który powiat jest zobowiązany na podstawie ustawy do ich ponoszenia, albowiem właściwości te są wyznaczane na podstawie odrębnych kryteriów i organ właściwy do wydania decyzji nie musi być organem powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków. Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zstępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a upz. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 upz jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b upz. Przepis art. 191 ust. 16 upz stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa. W świetle przedstawionych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku w opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 upz usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 upz. Przy rozpoznaniu wniosku o wskazanie powiatu właściwego w niniejszej sprawie do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w rodzinie zastępczej uwzględnić należy regulacje art. 191 ust. 1 i 2 upz. Wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Przez umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). Nie jest przy tym kwestionowane, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiło to na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 9 marca 2023 r. Zgodnie z art. 191 ust. 1 upz w pierwszej kolejności należy zatem podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed 9 marca 2023 r. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 kc). Z akt sprawy wynika, że przed 9 marca 2023 r. małoletni pozostawał pod władzą rodzicielską obojga rodziców i wraz z nimi zamieszkiwał najpierw w [...] a następnie w [...], na obszarze powiatu bełchatowskiego, po czym rodzice razem z dzieckiem wyprowadzili się do Ł., gdzie zamieszkiwali pod różnymi adresami (pismo z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Bełchatowie z 13 lipca 2023 r.). Bezpośrednio przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, w okresie od 3 marca 2023 r. do 19 sierpnia 2023 r. J.W. wraz z synem zamieszkiwała u swojego ojca w [...], pod adresem [...] (oświadczenie J.W. z 7 marca 2023 r. oraz oświadczenie S.W. z 5 września 2023 r.). Zgodnie z art. 25 kc na miejsce zamieszkania składają się łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku tak wielu zmian miejsca pobytu w stosunkowo krótkim czasie nie można przyjąć, aby z którymkolwiek spośród powyższych miejsc rodzice skarżącej wiązali zamiar stałego pobytu wraz z koncentracją ich spraw życiowych. Tym samym w okolicznościach sprawy nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, na podstawie art. 191 ust. 1 upz. W takiej sytuacji należy odwołać się do art. 191 ust. 2 upz i przyjąć właściwość powiatu na podstawie ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania dziecka na pobyt stały jest [...], gmina Z., powiat bełchatowski (informacja z rejestru PESEL z 23 października 2023 r.). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa postanowił jak w sentencji.