I OW 238/18

Dnia 29 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska Matusiak Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Miasta Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Z. a Powiatem L. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich B.W. i S.W. umieszczonych w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat L. jako właściwy w sprawie.

I OW 238/18 Uzasadnienie Miasto Z., działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Z. a Powiatem L., przez wskazanie Powiatu L. jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich B. i S.W., przebywających w spokrewnionej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że B.W. urodził się w dniu [...] maja 1998 r. w L., a S.W. w dniu [...] lipca 2003 r. w B. Po urodzeniu chłopcy mieszkali z rodzicami biologicznymi i posiadali zameldowanie na pobyt stały w gminie D., powiat L. W grudniu 2005 r. rodzice chłopców wyjechali za granicę, a opiekę faktyczną nad dziećmi przejęli dziadkowe J. i E.K., zamieszkali w Z. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] stycznia 2007 r. dzieci zostały w trybie zabezpieczającym umieszczone w rodzinie zastępczej dziadków J. i E.K. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Postanowienie o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej zostało wydane przez Sąd Rejonowy w Z. w dniu [...] marca 2007 r. W dacie umieszczenia chłopców po raz pierwszy w pieczy zastępczej powiat właściwy do ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej ustalało się w oparciu o art. 86a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis ten, z dniem 1 stycznia 2012 r., został uchylony przez art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.), dalej ustawa. Stosownie do art. 191 ust. 1 ustawy w pierwszej kolejności powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2). Natomiast, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy). Zatem powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka w rodzinie zastępczej ustala się w oparciu o miejsce zamieszkania dziecka. Zgodnie z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego rodziców lub tego z rodziców, któremu przysługuje władza rodzicielska. W niniejszej sprawie rodzice, do czasu orzeczenia przez Sąd o umieszczeniu B. i S.W. w pieczy zastępczej, posiadali pełną władzę rodzicielską nad synami. Z uwagi na ich pobyt za granicą wnioskodawca nie miał możliwości ustalić, jakie jest ich miejsce zamieszkania. O miejscu zamieszkania decydują dwie przesłanki: tj. przebywania w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu. Wnioskodawca ustalił, że przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej rodzice przebywali za granicą w celach zarobkowych. W związku z tym, że nie ma możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dzieci, wnioskodawca uznał, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie B. i S.W. w rodzinie zastępczej jest powiat ostatniego miejsca ich zameldowania na pobyt stały przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej. Ostatnim miejscem zameldowania B. i S.W. przez umieszczeniem ich w pieczy była gmina D., znajdująca się w powiecie L. Tym samym za właściwy do ponoszenia odpłatności jest powiat l. W odpowiedzi na wniosek, zarząd powiatu l. wniósł o wskazanie Miasta Z. jako właściwego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że ustawa, posługując się w art. 191. ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w k.c.. Stosownie do art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Należy przez to rozumieć miejsce, w którym osoba aktualnie przebywa i ma taki zamiar, koncentrując swoje centrum życiowe w określonym miejscu, aktywność rodzinną i zawodową, gdzie m. in. korzysta z pomocy społecznej, rejestruje się jako osoba bezrobotna, to miejsce zamieszkania wskazuje urzędom i instytucjom. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że przed umieszczeniem w pieczy zastępczej B.W. i S.W. zamieszkiwali w Z., gdzie sprawowali nad nimi opiekę rodzice biologiczni, wspierani w okresach pobytów zagranicznych w celach zarobkowych przez dziadków. Tam też koncentrowało się życie codzienne małoletnich i ich rodziców. Bez znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania przedstawicieli ustawowych małoletnich pozostaje fakt ich pobytu za granicą w celach zarobkowych, skoro nie miał on cech określonych w art. 25 k.c. Dopiero z czasem pobyt za granicą nabrał cechy stałości, co spowodowało konieczność uregulowania kwestii pieczy nad małoletnimi i ustanowienia rodziny zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania dziecka" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W niniejszej sprawie rodzice małoletnich dzieci, przed ich umieszczeniem w rodzinie zastępczej, byli zameldowani na terenie powiatu l. Po wyjeździe rodziców za granicę małoletni przebywali u dziadków na terenie Miasta Z., a miejsca zamieszkania rodziców nie udało się ustalić. Nie można przyjąć, że miejscem zamieszkania rodziców małoletnich dzieci przed ich wyjazdem za granicę było Z., jak chciałby tego Powiat L., bowiem okoliczność taka nie wynika w żaden sposób z zebranej dokumentacji. Fakt, że dzieci faktycznie przebywały u dziadków przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej na mocy postanowienia Sądu nie powoduje, że miejsce pobytu dzieci stało się ich miejscem zamieszkania w rozumieniu k.c., Miejsce zamieszkania dziecka nie musi być tożsame z miejscem jego faktycznego pobytu. Rodzice biologiczni B. i S.W. posiadali do czasu umieszczenia ich w rodzinie zastępczej u dziadków pełną władzę rodzicielską. Opieka faktyczna sprawowana przez dziadków nie powodowała w świetle przepisów prawa cywilnego uznania, że miejscem zamieszkania wnuków było miejsce zamieszkania opiekujących się nimi dziadków. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie możliwe jest wskazanie powiatu miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. W aktach niniejszej sprawy znajduje się potwierdzenie zameldowania B. i S.W. w miejscowości D., powiat l. W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej był powiat l. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy, organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie B. i S.W. jest powiat l. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.