I OW 24/19

Dnia 29 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem W. a Powiatem P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej K.P. umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia wskazać Powiat P. jako właściwy w sprawie

I OW 24/19 Uzasadnienie Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem W. a Powiatem P., przez wskazanie Powiatu P. jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K.P., umieszczonej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Fabrycznej we Wrocławiu III Wydział Rodzinny i Nieletnich, postanowieniem z dnia 13 września 2018 r., III Nsm 710/18, zmienił punkt II wyroku zaocznego Sądu Okręgowego w Zielonej Górze Wydział I Cywilny z dnia 12 maja 2005 r., I.2.C 1822/04, w ten sposób, że ograniczył władzę rodzicielską matce J.P. i ojcu B.P. nad małoletnią K.P., poprzez umieszczenie małoletniej w spokrewnionej rodzinie zastępczej u J.P., zamieszkałej w W. przy ul. [...]. Sąd w punkcie II postanowienia ustalił, że miejscem zamieszkania małoletniej K.P. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania rodziny zastępczej. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W., Dział Rodzinnej Pieczy Zastępczej uznał się za niewłaściwy w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie pełnoletniej K.P. umieszczonej w spokrewnionej rodzinie zastępczej u J.P. i przesłał Indywidualny Program Usamodzielniania do podpisania przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. W uzasadnieniu pisma wskazano, że K.P. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej nie przebywała pod opieką rodziców, wobec czego właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka należy określić według jego miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. K.P. przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej była zameldowana w C. przy ul. [...], na terenie Powiatu P. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. nie uznało się za powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K.P. Organ wskazał, że zgodnie art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z kolei w myśl art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). W ocenie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej był W., co zostało potwierdzone oświadczeniem z dnia [...] września 2018 r., złożonym przez rodzinę zastępczą. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta W. wskazał, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Zielonej Górze Wydział I Cywilny z dnia 12 maja 2005 r. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią K.P. powierzone zostało matce biologicznej J.P. Ojcu biologicznemu, B.P., władza rodzicielska została ograniczona do ogólnego wglądu w wychowanie, w szczególności z możliwością współdecydowania w wyborze szkoły, zawodu oraz sposobu leczenia w razie poważnej choroby. Do dnia 13 września 2018 r., tj. do dnia wydania przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Fabrycznej we Wrocławiu III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowienia o umieszczeniu małoletniej w pieczy zastępczej, sposób sprawowania władzy rodzicielskiej przez matkę nad K.P. nie uległ zmianie. K.P. do dnia wydania postanowienia o umieszczeniu jej w rodzinie zastępczej stale zamieszkiwała w miejscowości C. przy ul. [...]. K.P. miała miejsce zamieszkania przy matce, przebywała również w tym samym miejscu po jej wyjeździe za granicę. Władza rodzicielska nad K.P. została powierzona matce i przysługiwała jej w okresie od [...] maja 2005 r. do dnia [...] września 2018 r. K.P. we wskazanym okresie z czasem pozostała pod faktyczną opieką babci, a następnie od września 2017 roku przebywała wraz z przyszłą rodziną zastępczą w wynajmowanym lokalu mieszkalnym w W. Małoletnia wówczas K. we wskazanym powyżej okresie nie pozostawała pod opieką ojca biologicznego B.P., któremu władza nad nią została przez Sąd ograniczona. Dziecko z woli ustawodawcy jest pozbawione możliwości swobodnego decydowania o swoim miejscu zamieszkania i nie może skutecznie formułować zamiaru przebywania w określonym miejscu. Aby ustalić właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na jego opiekę i wychowanie, należy zastosować art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 998 ze zm.), dalej ustawa, który stanowi, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dziewczynka od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia dzisiejszego zameldowana jest na pobyt stały w C. Tym samym właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka w rodzinie zastępczej będzie Powiat P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W niniejszej sprawie przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletnia nie przebywała u żadnego z rodziców – od września 2017 r. przebywała u siostry w W., a wcześniej pod opieką babci. Z kolei sąd opiekuńczy miejsce zamieszkania dziecka wskazał dopiero po umieszczeniu go w pieczy zastępczej. Oznacza to, że nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dzieci w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W niniejszej sprawie możliwe jest wskazanie powiatu miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Możliwość zastosowania reguły określonej w art. 191 ust. 2 wyłącza więc możliwość skorzystania z art. 191 ust. 3 ustawy. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się potwierdzenie zameldowania K.P. na pobyt stały w C. przy ul. [...], Powiat P. W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej był powiat p. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy, powiatem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K.P. jest Powiat P. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.